Определение Судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ХАБАРОВСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 мая 2021 года Дело N 33а-3053/2021

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего Коноплевой И.А.,

судей: Казариковой О.В., Чуешковой В.В.,

при секретаре Цой М.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 12 мая 2021 года в городе Хабаровске административное дело по административному исковому заявлению Краевого государственного бюджетного учреждения "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат престарелых и инвалидов" к Прокуратуре города Комсомольска-на-Амуре, прокуратуре Хабаровского края о признании незаконными протестов от 06.08.2020г.,

по апелляционному представлению административного ответчика - Прокуратуры города Комсомольска-на-Амуре на решение Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 23 декабря 2020 года.

Заслушав доклад судьи Чуешковой В.В., пояснения прокурора отдела прокуратуры Хабаровского края Серга Ю.В., представителя заинтересованного лица - Министерства социальной защиты населения Хабаровского края Суржуковой А.А.,

УСТАНОВИЛА:

Краевое государственное бюджетное учреждение "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат престарелых и инвалидов" обратилось в суд с административным иском к Прокуратуре города Комсомольска-на-Амуре, прокуратуре Хабаровского края о признании незаконными протестов прокуратуры г.Комсомольска-на-Амуре от 06 августа 2020 года на приказы КГБУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" от 25 мая 2020 года N 37/о "О поручении дополнительной работы" и от 23 июня 2020 года N 53/о "О поручении дополнительной работы".

В обоснование заявленных требований истец указал, что прокуратурой г. Комсомольска-на-Амуре оспариваемые протесты внесены на приказы КГБУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" от 25 мая 2020 года N 37/о "О поручении дополнительной работы" и от 23 июня 2020 года N 53/о. Полагает указанные протесты незаконными, поскольку приказы учреждения N 37/о и N 53/о соответствуют действующему законодательству, правовые основы для признания их утратившими силу, недействующими или внесения в них изменений отсутствуют, права и законные интересы Ледюковой Т.В. и Ардинаровой А.В. приказами не нарушены.

Ссылаясь на положения ст. 57, 72.1 ТК РФ, ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановление Правительства РФ от 02.04.2020 N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации", распоряжение Правительства Хабаровского края от 13.02.2020 N 120-рп, протокол заседания рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-NCO, от 17.03.2020 N 4-28-1/20, п. 2 постановления Главного государственного санитарного врача по Хабаровскому краю от 20.04.2020 N 13 "О введении ограничительных мероприятий в стационарных организациях социального обслуживания и организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", административный истец указал, что на территории Хабаровского края введен режим повышенной готовности. В связи с чем, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано принять меры ограничительного характера в отношении лиц из группы риска. Проживающие в учреждении граждане относятся к группе риска. На руководителей стационарных организаций социального обслуживания населения возложена обязанность ввести в организациях ограничительные мероприятия путем обеспечения сменного характера работы персонала, предусмотрев наличие достаточного количества персонала в каждой смене в целях обеспечения своевременного и качественного ухода за пациентами. Правовой основой введения указанных ограничительных мер в учреждении является приказ министерства социальной защиты населения Хабаровского края от 23.04.2020 N 80-П "О введении ограничительных мероприятий (изоляции) в стационарных учреждениях социального обслуживания населения".

Кроме того, административный истец полагает, что перевод на другую работу предполагает изменение трудовой функции; под изменением трудовой функции понимается как полное изменение должностных обязанностей, так и частичное, в том числе увеличение их количества; перевод на другую работу в условиях эпидемии на срок до одного месяца допускается без согласия работника; основания изменения трудовой функции работника, перевода его на другую работу предусмотрены исключительно федеральным законодательством (ч.2 ст. 72.2 ТК РФ), и не могут регулироваться краевыми нормативными правовыми актами. Ссылка в преамбуле приказа N 37/о на приказ министерства N 80-П обусловлена указанием на введение особого режима работы. В сложившихся условиях поручение работнику дополнительных функций в порядке, предусмотренном ч. 2 ст.72.2 ТК РФ, является правомерным.

Также истец указал, что за работу в смене с 23.05.2020 года по 05.06.2020 года Ардинаровой А.В. и Ледюковой Т.В. предоставлены выплаты стимулирующего характера.

Оспариваемыми протестами нарушаются права и законные интересы административного истца, поскольку на учреждение возлагаются обязанности, выполнение которых противоречит действующему законодательству.

Определением от 29 сентября 2020 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена прокуратура Хабаровского края, в качестве заинтересованных лиц - Ардинарова А.В. и Ледюкова Т.В.

Протокольным определением от 29 октября 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство социальной защиты населения Хабаровского края.

Решением Центрального районного суда г. К/А Хабаровского края от 23.12.2020г. административные исковые требования - удовлетворены. Протесты заместителя прокурора города Комсомольска-на-Амуре от 06 августа 2020 года на приказы краевого государственного бюджетного учреждения "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат престарелых и инвалидов" от 25 мая 2020 год N 37/0 "О поручении дополнительной работы" и 23 июня 2020 года N 53/о "О поручении дополнительной работы" признаны незаконными.

В апелляционном представлении Прокурор г. Комсомольска-на- Амуре просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение - об отказе в удовлетворении исковых требований.

Согласно Письменному отзыву заинтересованного лица - Министерство социальной защиты населения Хабаровского края, просит апелляционное представление прокурора - оставить без удовлетворения, а решение суда - без изменения, как законное и обоснованное.

Согласно ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав пояснения участвующих в судебном заседании лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно п. 8 ст. 226 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно п. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок

Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре РФ).

Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре, предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре, при осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

Согласно ст. 28 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Всемирной организацией здравоохранения новая коронавирусная инфекция (COVID - 19) признана пандемией.

В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера", постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" режим повышенной готовности вводится на территории, где существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

На территории Хабаровского края режим повышенной готовности введен распоряжением Правительства хабаровского края от 23.02.2020 N 120-рп "О введении режима повышенной готовности".

Протоколом заседания рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-NCOV, от 17.03.2020 N 4-28-1/20 установлено, что режим повышенной готовности вводится для обеспечения достаточного уровня карантинной защиты.

Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано принять меры ограничительного характера в отношении лиц из группы риска.

Предметом деятельности Краевого государственного бюджетного учреждения "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат престарелых и инвалидов" является предоставление социального обслуживания гражданам, признанным нуждающимися в социальном обслуживании в стационарной форме. Проживающие в Учреждении граждане относятся к группе риска.

Пунктом 2 постановления Главного государственного санитарного врача по Хабаровскому краю от 20.04.2020 N 13 "О введении ограничительных мероприятий в стационарных организациях социального облуживания и организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на руководителей стационарных организаций социального обслуживания возложена обязанность ввести в организациях ограничительные мероприятия путем обеспечения сменного характера работы персонала, предусмотрев наличие достаточного количества персонала в каждой смене в целях обеспечения своевременного и качественного ухода за пациентами.

23.04. 2020 года Министерством социальной защиты населения Хабаровского края издан приказ N 80-П "О введении ограничительных мероприятий (изоляции) в стационарных учреждениях социального обслуживания населения.

23.04.2020 года КГКУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" издан приказ N 27/о "О работе учреждения в условиях ограниченных мер из-за распространения COVID-19".

25.05.2020 года КГКУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" издан Приказ "О внесении изменений в приказ от 23 апреля 2020 года N 27/0 "О работе учреждения в условиях ограничительных мер из-за распространения COVID-19".

Согласно устава КГКУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" предметом деятельности Учреждения является предоставление социального обслуживания гражданам, признанным нуждающимися в социальном обслуживании в стационарной форме. Целью деятельности Учреждения является оказание социальных услуг гражданам, признанным нуждающимся в получении социальных услуг в стационарной форме.

Приказами КГКУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" от 22.05.2020 года N 222/лс и N 223/лс "О сменном режиме работы", от 25.05.2020 года N 294/лс "О внесении изменений в приказы от 22.05.2020 года N 222/лс и N 223/лс "О сменном режиме работы", от 19.06.2020 года "О работе в сменном режиме" специалистам по социальной работе Учреждения - Ардинаровой А.В. и Ледюковой Т.В. установлена работа в сменном режиме с 23.05.2020 года по 05.06.2020 года, Ледюковой Т.В. - с 20.06.2020 года по 03.07.2020 года.

Прокуратурой города Комсомольска-на-Амуре по результатам рассмотрения обращений Ардинаровой А.В. и Ледюковой Т.В. внесены протесты от 06.08.2020 года N 3611ж-2020 на приказы N 53/о и N 37/0 о не соответствии их требованиям трудового законодательства и нарушении прав работников, поскольку положения ч. 2 ст. 72.2 ТК РФ, как и приказ Министерства социальной защиты населения Хабаровского края от 23.04.2020 N 80-П "О введении ограничительных мер (изоляции) в стационарных учреждениях социального обслуживания населения" не содержат оснований для поручения дополнительной работы работодателем работнику; вменение дополнительной работы работнику трудовым законодательством не предусмотрено. В связи с чем, прокурором указано на необходимость приведения в соответствии с действующим законодательством приказов КГБУ "Комсомольский-на-Амуре дом-интернат для престарелых и инвалидов" от 25.05.2020 года N 37/0 и от 23.06.2020 года N 53/0 "О поручении дополнительной работы".

11.08.2020 года протесты от 06.08.2020 года N 3611ж-2020 на приказ N 53/о и N 37/0 рассмотрены административным истцом, о чем в адрес прокуратуры г.Комсомольска-на-Амуре была направлена информация (исх. N 01-18-245 и N 01-18-246 о рассмотрении протестов) о правомерности поручения работнику дополнительных функций в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 72.2 ТК РФ.

В соответствии со статьями 60 и 72.1 ТК РФ работодатель не вправе требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, кроме случаев, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, а также переводить работника на другую работу (постоянную или временную) без его письменного согласия, за исключением случаев, предусмотренных частями второй и третьей статьи 72.2 Кодекса.

В соответствии с ч. 1 ст. 72.1 ТК РФ перевод на другую работу - постоянное или временное изменение трудовой функции работника и (или) структурного подразделения, в котором работает работник (если структурное подразделение было указано в трудовом договоре), при продолжении работы у того же работодателя, а также перевод на работу в другую местность вместе с работодателем. Перевод на другую работу допускается только с письменного согласия работника, за исключением случаев, предусмотренных частями второй и третьей статьи 72.2 настоящего Кодекса.

Согласно ч. 2 ст. 72.2 ТК РФ, в случае катастрофы природного или техногенного характера, производственной аварии, несчастного случая на производстве, пожара, наводнения, холода, землетрясения, эпидемии или эпизоотии и в любых исключительных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части, работник может быть переведен без его согласия на срок до одного месяца на не обусловленную трудовым договором работу у того же работодателя для предотвращения указанных случаев или устранения их последствий.

В соответствии с частью 3 ст. 72.2 ТК РФ, перевод работника без его согласия на срок до одного месяца на не обусловленную трудовым договором работу у того же работодателя допускается также в случаях простоя (временной приостановки работы по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера), необходимости предотвращения уничтожения или порчи имущества либо замещения временно отсутствующего работника, если простой или необходимость предотвращения уничтожения или порчи имущества либо замещения временно отсутствующего работника вызваны чрезвычайными обстоятельствами, указанными в части второй настоящей статьи. При этом перевод на работу, требующую более низкой квалификации, допускается только с письменного согласия работника.

На основании изложенного, установленных обстоятельств и приведенных норм действующего законодательства, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что в условиях пандемии коронавируса, с целью обеспечения стабильного функционирования учреждения, качественного и своевременного предоставления социальных услуг проживающим в нем гражданам, введенные ограничительные меры, установление сменного режима работы, временный перевод Ардинаровой А.В. и Ледюковой Т.В. на другую работу (временное изменение их трудовой функции без их согласия) является правомерным, соответствует ч. 2 ст. 72.2 ТК РФ и должностной инструкции специалиста по социальной работе, утвержденной 06.04.2020 года.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 21.05.2020 N 216-пр "Об установлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку работниками стационарных организаций социального обслуживания населения, подведомственных министерству социальной защиты населения Хабаровского края, оказывающим социальные услуги гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из группы риска заражения новой коронавирусной инфекции" предусмотрены выплаты стимулирующего характера за особы условия труда и дополнительную нагрузку.

Как следует из материалов дела и установлено судом, за работу в смене с 23.05.2020 года по 05.06.2020 года Ардинаровой А.В. предоставлена выплата стимулирующего характера в размере 42 500 руб., Ледюковой Т.В. - 42 500 руб.; за работу в смене с 20.06.2020 года по 03.07.2020 года Ледюковой Т.В. предоставлена выплата стимулирующего характера в размере 42 500 руб.

Таким образом, права Ардинаровой А.В. и Ледюковой Т.В. не нарушены, дополнительная нагрузка компенсирована путем предоставления стимулирующих выплат.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно учтены положения п. 13 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и приказа Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями", о необходимости оценивать при вынесении актов реагирования, возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. Акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством и исключить случаи принятия мер реагирования по формальным основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на момент внесения оспариваемых протестов, приказы от 25.05.2020 года N 378/0 и от 23.06.2020 года N 53/о фактически исполнены, в установленном законом порядке не оспорены, незаконными не признаны. Оспариваемыми протестами на директора КГКУ "Комсомольский-на-Амуре дом интернат для престарелых и инвалидов" возложена обязанность привести в соответствие с действующим законодательством приказы N 37/о и N 53/о, срок действия которых истек, а протест не содержит в себе конкретных требований к исполнителю и какие именно меры директор Учреждения должен принять.