Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 сентября 2021 года Дело N 33а-2935/2021

9 сентября 2021 г.

г. Петрозаводск
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьиДанилова О.И.,

судей Коваленко В.В., Соляникова Р.В.,

при ведении протокола помощником судьи Макаршиной А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело поапелляционной жалобе административного ответчика на решение Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 19 мая 2021 г. по административному исковому заявлению Жулевича Максима Викентьевича к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия о признании незаконным решения об отказе в предоставлении в собственность земельного участка без проведения торгов и понуждении к действиям.

Заслушав докладсудьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный иск заявлен по тем основаниям, что Жулевич М.В. (далее - административный истец, заявитель) 25 июня 2020 г. обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия (далее - Министерство, административный ответчик) с заявлением(далее - заявление от 25 июня 2020 г.) о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером (...) площадью 15000 кв.м, с категорией земель - земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства (далее - спорный участок, участок 2090) в связи с его использованием на основании договора аренды от 7 июня 2016 г. N 414 (далее - договор N 414) по истечении более трех лет.

Решением Министерства, оформленным письмом от 27 июля 2020 г. N 17064/12.4-21 (далее - оспариваемое решение, решение от 27 июля 2020 г.),уудовлетворении заявления отказано в связи с расположением спорного участка в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе озера Пайнъярви, а также в специальных защитных лесах.Полагая данное решение нарушающим его права, административный истец просил признать его незаконным и обязать Министерство передать спорный участок в собственность без проведения торгов с заключением договора его купли-продажи.

Решением суда административный иск удовлетворен. Оспариваемое решение признано незаконным и на Министерство возложена обязанность в случае отсутствия иных оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность в полном объеме устранить допущенное нарушение путем передачи спорного участка заявителю в собственность без проведения торгов и заключения договора его купли-продажи.

С решением суда не согласен административный ответчик, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая необоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности факта расположения спорного участка в водоохраной зоне и прибрежной защитной полосе водного объекта, а также наличия на нем защитного леса и отнесение его к землям лесного фонда. Обращает внимание, что в соответствии со ст.ст. 6, 12, 111, 113, 120 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) наличие защитных лесов накладывает ограничения на использование спорного участка, что препятствует предоставлению его в собственность в испрашиваемых целях.

Представителем Федерального агентства лесного хозяйства представлен письменный отзыв, согласно которому спорный участок пересекается с землями лесного фонда, находящимися в федеральной собственности, ограничен в обороте и не может быть предоставлен в частную собственность.

Представителем административного истца представлены письменные возражения, в которых указано на расположение земель лесного фонда на земельном участке с кадастровым номером (...) (далее - участок 2116), данные о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН). Данных о пересечении границ указанного участка со спорным участком ЕГРН не содержит. Полагает, что границы участка 2116 установлены на основании контракта с Министерством природных ресурсов и экологии Республики Карелия (далее - Минприроды Республики Карелия), которое не высказывало претензий относительно места расположения его границ. Обращает внимание, что расположение и масштабирование планшета лесоустройства не позволяет точно установить границы лесных участков относительно границ участков, содержащихся в ЕГРН. Указывает, что определенная согласно данным ЕГРН категория земель спорного участка имеет приоритет, притом что к компетенции Минприроды Республики Карелия не относится регулирование вопросов, связанных с распоряжением землями и земельными участками сельскохозяйственного назначения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Постановлением администрации Мийнальского сельского поселения (далее - Администрация поселения) от 31 декабря 2015 г. N 770 утверждена схема расположения спорного участка, а решением этой же администрации от 31 декабря 2015 г. предварительно согласовано его предоставление заявителю.

С учетом указанного решения участок 2090 поставлен на государственный кадастровый учет, определена категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках и установлены его границы в качестве двухконтурного земельного участка, при этом его северо-западный контур согласно данным публичной кадастровой карты в средней части занят древесной растительностью.

Постановлением Администрации поселения от 7 июня 2016 г. N 179 спорный участок в указанных границах предоставлен административному истцу в аренду сроком на 49 лет.

На основании указанного постановления 7 июня 2016 г. подписан договор N 414 и в этот же день осуществлена передача спорного участка заявителю, а государственная регистрация названного договора в ЕГРН осуществлена 19 октября 2016 г.

Административный истец 25 июня 2020 г.обратился в Министерство с датированным 23 июня 2020 г.заявлением, в котором просил предоставить в собственность участок 2090 в связи с его использованием в соответствии с договором N 414 в течение более трех лет.

Оспариваемым решением в удовлетворении указанного заявления было отказано в связи с расположением спорного участка на землях сельскохозяйственного назначения в пределах водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы водного объекта (озера Пайнъярви), в которой ограничена хозяйственная деятельность, а также в зоне специальных защитных лесов, в которых запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением, связи с чем предоставление участка 2090 приведет к нарушению режима его использования.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с учетом имеющихся в материалах дела доказательств (выписок из государственного лесного реестра, таксационных описаний, заключения ФГБУ "Рослесинфорг"), обоснованно пришел к выводу о наложении спорного участка, в том числе, на земли лесного фонда.

Соглашаясь с указанным выводом, судебная коллегия отмечает следующее.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П указано, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Согласно ст. 6 ЛК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей в период, предшествовавший содержащимся в государственном лесном реестре таксационным описаниям, то есть до 1 июля 2019 г.), леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.

В силу ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и ЛК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 ЛК РФ на территории земель лесного фонда проводится лесоустройство. Лесоустройство включает в себя, в том числе, закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков, при этом в указанных случаях местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов (п. 3 ч. 1, ч. 3 ст. 68 ЛК РФ).

Государственный лесной реестр (далее - ГЛР) в силу чч. 1 и 2 ст. 91 ЛК РФ представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, лесничествах и лесопарках, лесных участках и об их границах, количественных и качественных характеристиках лесов.

Особенности учета лесных участков в составе земель лесного фонда установлены Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 201-ФЗ), в ч. 1 ст. 4.2 которого указано, что лесные участки в составе земель лесного фонда, сведения о которых внесены в ГЛР до 1 января 2017 г., признаются ранее учтенными объектами недвижимости.

Тем самым законодателем в соответствии с п. 2 ст. 8.1 ГК РФ установлено исключение из общего правила возникновения права собственности на лесные участки в составе земель лесного фонда не с момента внесения записи в ЕГРН, а с момента внесения сведений о границах лесного участка в ГЛР, в том числе, посредством закрепления местоположения границ лесных участков на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указания на картах лесов.

В соответствии с ч. 6 ст. 4.6 Закона N 201-ФЗ сведения о лесных участках, внесенных в ГЛР, исключаются из ГЛР органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, в том числе на основании заявления заинтересованного лица, если указанные сведения соответствуют одновременно ряду условий (пп. 1-3 приведенной части).

Данных об исключении из ГЛР лесных участков, расположенных в выделах 5 и 8 квартала 11 Оппольского лесничества Лахденпохского участкового лесничества Лахденпохского лесничества, не имеется. Напротив, из представленных в материалы дела выписок из ГЛР следует, что они продолжают в нем находиться.

Доказательств обратного административным истцом не представлено. При этом материалы дела правоустанавливающих документов участка 2090 не содержат данных о том, что при его формировании происходило согласование схемы его расположения с Минприроды Республики Карелия, как с органом исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченным в области лесных отношений.

Последующее формирование участка 2116 в его существующих границах с соблюдением требований пп. 20, 20.1 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), запрещающих пересечение его границ с границами ранее сформированного участка 2090, не влекло прекращение правового статуса расположенного в границах последнего лесного участка в составе земель лесного фонда, сведения о котором были внесены в ГЛР, поскольку оно производится в специально предусмотренной процедуре путем исключения сведений из ГЛР (чч. 4-7 ст. 4.6 Закона N 201-ФЗ).

Соответственно, самим по себе фактом включения в границы участка 2090 части земель лесного фонда, равно как и формированием смежного с ним участка 2116, не включавшего в себя часть земель лесного фонда, не прекращало в отношении них право федеральной собственности (ст. 3 Закона N 201-ФЗ).

Предусмотренные ч. 6 ст. 4.6 Закона N 201-ФЗ основания для исключения сведений о лесном участке из ГЛР в соответствии с чч. 3-5 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), либо изменение его границ на основании чч. 3-6 ст. 60.2 Закона N 218-ФЗ в настоящем деле неприменимы.

Поскольку предоставление земельных участков предполагает совершение ряда юридически значимых процедур, законодатель, исходя из принципов достоверности и доступности сведений, содержащихся в ЕГРН (ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 7 Закона N 218-ФЗ), а также правовой определенности, ясности и непротиворечивости нормативных правовых актов, устанавливая в последнем предложении ч. 3 ст. 14 Закона N 172-ФЗ случаи, на которые распространяются ее положения, предусмотрел в качестве такового конкретный юридический факт - возникновение до 1 января 2016 г.прав правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок.При этом законодателем в качестве такового не определялось совершение иных действий, предшествующих наступлению данного факта, как это, например, установлено в ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Спорный участок, как объект гражданских прав, имеющий характеристики, позволяющие определить его в качестве индивидуально определенной вещи (п. 3 ст. 6 ЗК РФ, ст. 128, п. 1 ст. 130 ГК РФ), возник после его постановки 15 апреля 2016 г. на государственный кадастровый учет, в ходе которого в государственный кадастр недвижимости были внесены основные сведения об объекте недвижимости, к числу которых отнесеноописание местоположения объекта недвижимости, каковым применительно к земельным участкам является определение координат характерных точек его границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления его на части (чч. 2 и 7 ст. 1, ч. 2 ст. 7, ч. 2, п. 3 ч. 4 ст. 8, ч. 8 ст. 22 Закона N 218-ФЗ).

Лишь после возникновения спорного участка как объекта гражданских прав, в отношении него 19 октября 2016 г. зарегистрирован подписанный 7 июня 2016 г. договор аренды, то есть в силу пп. 1 и 2 ст. 8.1, п. 1 ст. 131 ГК РФ, ст.ст. 22 и 26 ЗК РФ возникло право аренды административного истца на него, что согласуется с п. 7.1 названного договора, которым определено, что он вступает в силу с момента его государственной регистрации.

Утверждение схемы расположения земельного участка и предварительное согласование его предоставления не влечет возникновение предусмотренных ч. 3 ст. 14 Закона N 172-ФЗ прав на него, тем более, что акт органа местного самоуправления о его предоставлении был принят, а равно договор аренды заключенлишь 7 июня 2016 г.

Таким образом, установленное ст. 4.7 Закона N 201-ФЗ, чч. 1, 2, 4 ст. 60.2 Закона N 218-ФЗ, ч. 3 ст. 14 Закона N 172-ФЗ правило о приоритете сведений ЕГРН при определении принадлежности земельного участка к определенной категории земель, а также местоположения границ земельных участков, содержащихся в ЕГРН, по отношению к местоположению границ лесного участка (лесничества) на спорный участок не распространяется (аналогичный правовой подход сформулирован в определении Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2019 г. N 307-ЭС19-2293).

С учетом изложенного, содержащийся на странице 8 мотивировочной части решения суда первой инстанции вывод об определении категории спорного участка в полном объеме к землям сельскохозяйственного назначения и вида разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРН, а также распространении на него положений ч. 3 ст. 14 Закона N 172-ФЗ, как противоречащие вышеуказанным фактическим обстоятельствам и нормам материального права, является необоснованным.

Вместе с тем, необоснованность указанного вывода не влечет отмену правильного по существу решения суда первой инстанции, поскольку факт расположения спорного участка, в том числе, на землях лесного фонда не был указан в качестве основания отказа в удовлетворении заявления о его предоставлении, что само по себе свидетельствует о его незаконности, поскольку тем самым не только допущено отступление от пп. 3 п. 5 ст. 39.17 ЗК РФ (обязывающего государственный орган указать все основания для отказа), но иограничено право административного истца на получение полных и достоверных сведений об обстоятельствах, препятствующих предоставлению спорного участка в собственность, и, как следствие, объективной оценке им перспектив судебной защиты нарушенных прав на получение участка 2090 в собственность.

Данное обстоятельство с учетом разъяснений, содержащихся в п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", не может являться основанием для отказа в удовлетворении административного иска. При этом названные разъяснения обязывают суд оценивать оспариваемое решение лишь с точки зрения правомерности указанных в нем оснований.

Факт расположения спорного участка в пределах водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы водного объекта установлен судом первой инстанции, следует из материалов дела, не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Однако само по себе расположение земельного участка вводоохраной зоне и прибрежной защитной полосе водного объекта с учетом чч. 15, 16, 17 ст. 65 ВК РФ лишь ограничивает определенные виды деятельности, связанные с ведением сельского хозяйства, но не запрещает их полностью.

Конкретных данных, свидетельствующих о том, что ведение административным истцом сельского хозяйства на спорном участке (в том числе, имея ввидуотсутствие выявленных нарушений в течение, по меньшей мере, трех лет) может повлечь наступление указанных последствий, оспариваемое решение не содержит. Каких-либо доказательств, подтверждающих возможность их наступления, административным ответчиком не представлено.

Кроме того, следует учитывать и исторический контекст развития регулирования отношений, связанных с установлением ограничений ведения какой-либо деятельности в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов.

Так п. 6 действовавшего по декабрь 1996 г. Положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации, утвержденного постановлением Совмина РСФСР от 17 марта 1989 г. N 91, были установлены запреты на распашку земель, выпас и организацию летних лагерей скота, применение удобрений, установку палаточных городков. Вместе с тем, было определено, что прибрежные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-кустарниковой растительностью или залужены.

Пунктом 7 действовавшего с декабря 1996 г. по 1 января 2007 г. (день вступления в силу ВК РФ, непосредственно урегулировавшего указанные правоотношения) Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404, было установлено, что в пределах прибрежных защитных полос дополнительно к ограничениям, указанным в п. 6 настоящего Положения, запрещаются: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство купочных ванн; установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство; движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального значения. Также было определено, что прибрежные защитные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-кустарниковой растительностью или залужены.

Соответственно, действовавшее на протяжении продолжительного периода времени правовое регулирование не просто допускало, но и рекомендовало засаживать прибрежные защитные полосы многолетними растениями либо луговыми травами.

Данных о том, что изменение правового регулирования, обусловленное введением с 1 января 2007 г. ВК РФ, не отнесшего указанные рекомендации к числу мер, реализуемых в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, не свидетельствует об установлении в указанных зонах с особыми условиями использования территории запрета на выращивание многолетних культур либо луговых трав, при условии, что тем самым не будут нарушаться иные установленные чч. 15 и 17 ст. 65 ВК РФ ограничения.

Вместе с тем, вопрос о том, будет ли выращивание конкретных многолетних культур и луговых трав (в том числе, с учетом применяемых при этом технологий, мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания)при ведении личного подсобного хозяйства на полевом участке оказывать негативное воздействие на водный объект, с учетом п. 1 ст. 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2013 г. N 380, подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Однако указанными нормативными предписаниями не предусмотрено получение каких-либо согласований на стадии предоставления в собственность земельных участков в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Таким образом, анализ приведенных выше норм ВК РФ свидетельствует о том, что нахождение участка в прибрежной защитной полосе и водоохранной зоне не исключает использование земельного участка в целях ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, а лишь представляет собой поименованные в ч. 2 ст. 56 ЗК РФ ограничения.

Соблюдение же правообладателем земельного участка таких ограничений в перспективе является предметом самостоятельного правового регулирования и не входит в круг обстоятельств, подлежащих выяснению при предоставлении земельного участка в собственность.