Дата принятия: 14 сентября 2021г.
Номер документа: 33а-2666/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 сентября 2021 года Дело N 33а-2666/2021
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда в составе
председательствующего Епихиной О.М.,
судей Голомидовой И.В., Юрковой Т.А.,
при секретаре Керимовой Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе административного истца Боядовского А.В. на решение Центрального районного суда г. Тулы от 22 июня 2021 г. по делу по административному иску Боядовского А.В. к правительству Тульской области, Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия о признании недействующим приказа министерства культуры и туризма Тульской области от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность".
Заслушав доклад судьи Юрковой Т.А., судебная коллегия
установила:
Боядовский А.В. обратился в суд с административным иском к правительству Тульской области о признании недействующим и отмене приказа министерства культуры и туризма Тульской области N 210 от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность".
В обосновании заявленных требований административный истец Боядовский А.В. указал на то, что ему на праве собственности принадлежат помещения в здании, расположенном по адресу: ...
Приказом министерства культуры и туризма Тульской области N 210 от 15.12.2013 утвержден Список выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность, в который также вошло принадлежащее ему здание.
Между тем, в органах регистрации права на объекты недвижимости обременения не зарегистрированы, названный приказ в официальных источниках не опубликован, в связи с чем, в отношении принадлежащих ему на праве собственности помещений в здании, расположенном по адресу: ..., применению не подлежит.
В судебное заседание административный истец Боядовский А.В. не явился, о времени и месте судебного разбирательства дела извещен надлежащим образом, об уважительности причин неявки суду не сообщил.
Представители административных ответчиков правительства Тульской области по доверенности Жарская Е.Л., Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия по доверенности Григоров Э.А. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований, считая их необоснованными.
Решением Центрального районного суда г. Тулы от 22 июня 2021 г. постановлено:
в удовлетворении административного иска Боядовского А.В. к Правительству Тульской области, Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия о признании недействующим приказа Министерства культуры и туризма Тульской области от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность" и его отмене, - отказать.
В апелляционной жалобе административный истец Боядовский А.В. просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, а также ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения административного истца Боядовского А.В., представителей административных ответчиков правительства Тульской области по доверенности Жарской Е.Л., Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия по доверенности Коровякова А.Ю., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Разрешая заявленные Боядовским А.В. требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в их удовлетворении, поскольку приказ министерства культуры и туризма Тульской области N 210 от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность" не является нормативно-правовым актом, права, свободы и законные интересы административного истца данным приказом не нарушены.
С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.
Согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.
Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ).
Согласно преамбуле Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.
Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Статьей 6 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ (здесь и далее нормы Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ приведены в редакциях, действовавших на момент принятия приказа министерства культуры и туризма Тульской области N 210 от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность") под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).
В соответствии с пунктами 3 и 4 ст. 9.2 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ принятие оспариваемого приказа относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (введена Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ (ред. 18.10.2007)).
Согласно ст. 18 вышеназванного закона, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, осуществляют работы по выявлению и учету объектов, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и рекомендуемых для включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что Боядовский с 18.09.2020 является собственником объекта недвижимости с кадастровым номером N, расположенного по адресу:...
Приказом Первого заместителя директора департамента культуры, руководителя Госоргана по охране памятников на территории Тульской области 23.06.2003 N 210 утвержден список выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность, в пункте 13 которого указан объект: Дом Г., нач. XX века, местонахождение (адрес) объекта:...
В целях обеспечения сохранности расположенных на территории г. Тулы и Тульской области объектов, представляющих историко-культурную ценность и систематизации ранее утвержденных объектов культурного наследия 15.12.2013 министерством культуры и туризма Тульской области приказом N 210 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность" утверждены, в том числе, Списки выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность, утвержденные министром культуры и образования Тульской области, первым заместителем директора департамента культуры, руководителем Госоргана по охране памятников на территории Тульской области 23.06.2003, 01.04.2005, 25.01.2010, 30.08.2010. 12.05.2009, 05.11.2008, 21.12.2004 (приложение N 25), где, в том числе, указан объект: Дом Г., нач. XX века, местонахождение (адрес) объекта:...
Также приказом N 210 от 15.12.2013 приказано: ввести в действие Списки выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность с даты подписания настоящего приказа, "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность"; ГУК ТО "Центр по охране и использованию памятников истории и культуры в своей деятельности руководствоваться Списками выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность, с даты введения Списка с действие; должностным лицам департамента культуры министерства культуры и туризма Тульской области организовать работу по постановке на государственный учет выявленных объектов культурного наследия, по размещению приказа с приложениями на официальном сайте, по выявлению собственников, пользователей объектов культурного наследия, по заключению охранных обязательств по выявленным объектам культурного наследия с их собственниками и пользователями.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Тем самым, в нормах административного процессуального законодательства, конкретизирующих положения ст. 46 Конституции РФ, находит свое отражение общее правило, согласно которому любому лицу судебная защита гарантируется исходя из предположения, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежит и были нарушены (либо существует реальная угроза их нарушения).
В силу правовой позиции Конституционного Суда РФ нормативно правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, которое содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 17 ноября 1997 года N 17-п от 31 марта 2015 года N 6-п).
Согласно разъяснениям, приведенным в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).
В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.
Аналогичные разъяснения содержались и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", действовавшего на момент издания приказа министерства культуры и туризма Тульской области N 210 от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность".
Постановлением правительства Тульской области от 30.01.2013 N 20 утверждено Положение о министерстве культуры и туризма Тульской области, согласно которому министерство культуры и туризма Тульской области является органом исполнительной власти Тульской области и к функциям которого относится, в том числе, осуществление в установленном порядке деятельности по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности Тульской области, в случаях, установленных законодательством осуществление государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, осуществление государственной охраны объектов наследия регионального значения; осуществление работы по выявлению и учету объектов, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и рекомендуемых для включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации; осуществление государственного контроля за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, за состоянием объектов культурного наследия, за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти Тульской области полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия.
Порядок выявления объектов культурного наследия, включения их в реестр урегулированы положениями ст. ст. 16.1, 18 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, при этом в соответствии с п. 5 ст. 16.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.
В настоящем деле заявителем оспаривается приказ министерства культуры и туризма Тульской области N 210 от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность", в который включен объект недвижимости, находящийся под государственной охраной, и принадлежащий Боядовскому А.В. на праве собственности.
Названный Список обязателен для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений в области сохранения, использования объектов культурного наследия, затрагивает права заявителя, являющегося собственником помещения в здании, расположенном по адресу: ..., включенного в Список выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность, и находящегося под государственной охраной.
Порядок производства по делу об оспаривании нормативного правового акта регулируется главой 21 КАС РФ.
Настоящее дело рассмотрено по правилам главы 22 КАС РФ.
Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Однако в нарушение приведенных выше норм процессуального и материального права, суд первой инстанции, не проанализировал содержание оспариваемого в настоящем деле приказа от 15.12.2013 N 210, ограничившись только указанием на то, что данный приказ не относится к категории нормативно-правовых актов, и только утвердил список уже ранее выявленных объектов культурного наследия, при этом, права, свободы и законные интересы истца не нарушает.
Также суд первой инстанции не определилхарактер спорных правоотношений, процессуальный закон, подлежащий применению, состав лиц, участвующих в деле, при этом, не привлек к участию в деле министерство культуры Тульской области, принявшее оспариваемый в настоящем деле приказ, не определилюридически значимые обстоятельства для разрешения дела, перечисленные в ст. 213 КАС РФ.
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Учитывая, что судом первой инстанции допущены ошибки в применении норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемый судебный акт подлежит отмене, а дело - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
Руководствуясь ст. ст. 308, 309, 310 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Центрального районного суда г. Тулы от 22 июня 2021 г. отменить.
Административное дело по иску Боядовского А.В. к правительству Тульской области, Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия о признании недействующим приказа министерства культуры и туризма Тульской области от 15.12.2013 "Об утверждении Списков выявленных объектов, представляющих историко-культурную ценность" направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В соответствии с ч. 2 ст. 318, ч. 1 ст. 319 КАС РФ кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
