Определение Судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 апреля 2022 года Дело N 33а-2578/2022

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Григорьевой Н.М.,

судей Морозовой С.Г., Смирнова А.С.,

при секретаре Благополучной Е.В.,

рассмотрела административное дело N 2а-22/2022 (47RS0015-01-2021-000276-97) по апелляционной жалобе Мельниковой Н.М., Петровой И.В. на решение Сланцевского городского суда Ленинградской области от 21 января 2022 года по административному исковому заявлению Мельниковой Н.М., Петровой И.В. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ленинградской области о признании решения незаконным, обязании внести в ЕГРН сведения об изменении вида разрешенного использования земельных участков.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Григорьевой Н.М., объяснения административного истца Мельниковой Н.М., представителя административных истцов Таранушич О.А., судебная коллегия

установила:

Мельникова Н.М. и Петрова И.В. являются сособственниками двух земельных участков: с кадастровым номером N, площадью 100142+/-111 кв.м и N, площадью 25676+/-56 кв.м, расположенных по адресу: <адрес>. Оба земельных участка отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, имеют вид разрешенного использования для ведения сельского хозяйства, для сельскохозяйственного производства.

Мельникова Н.М. и Петрова И.В. обратились в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области о признании незаконными отказов Управления Росреестра от 18.11.2020 г. во внесении сведений в ЕГРН по изменению вида разрешенного использования земельных участков с вида разрешенного использования "для ведения сельского хозяйства" на вид разрешенного использования - "для ведения садоводства".

Судом в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Сланцевского муниципального района Ленинградской области и администрация Старопольского сельского поселения Сланцевского муниципального района Ленинградской области.

В обоснование требований указывают, что решением Совета депутатов Старопольского сельского поселения Сланцевского муниципального района ЛО от 28.11.2012 года N 199 утверждены Правила землепользования и застройки Старопольского сельского поселения, в соответствии с которыми данные земельные участки находятся в территориальной зоне СХ-5. Зона СХ-5 предназначена для размещения дачных участков с правом возведения жилых строений, используемых населением в целях отдыха и выращивания сельскохозяйственных культур. Решением Совета депутатов Старопольского сельского поселения Сланцевского муниципального района ЛО от 15.07.2014 года N 303 был утвержден Генеральный план МО Старопольское сельское поселение Сланцевского муниципального района ЛО. Согласно названному генеральному плану, земельные участки, принадлежащие истцам включены в перечень участков, для которых изменяется вид разрешенного использования на вид - для ведения дачного хозяйства (п. 3.1.2 раздел 3). Проект данного генерального плана имеет заключение о согласовании Правительством Ленинградской области и профильными органами государственной власти ЛО, в том числе - Управлением Росреестра по ЛО (письмо N 08549 от 13.09.2012 года).

27.11.2015 года административными истцами были поданы заявления о государственном кадастровом учете изменений объектов недвижимости, а именно - изменении вида разрешенного использования земельных участков на вид "для дачного строительства". 11.12.2015 года административным ответчиком было вынесено решение о приостановлении осуществления кадастрового учета объектов недвижимости, которое было связано с неисполнением органами местной власти обязанностей по оформлению карты (планов) объектов землеустройства, и 11.03.2016 года Управление Ростреестра по ЛО отказало в учете изменений объектов недвижимости.

04.08.2020 года глава администрации МО Сланцевский муниципальный район ЛО сообщил административным истцам, что органом государственной власти были внесены изменения в ЕГРН о территориальных зонах "дачное строительство", земельные участки входят в территориальную зону СХ-5 47.28.1.69 (письмо N 01-24-292/2020).

16.10.2020 года административными истцами вновь были поданы заявления в уполномоченный орган о государственном кадастровом учете изменений объектов недвижимости, а именно - изменении вида разрешенного использования земельных участков на вид "для дачного строительства".

28.10.2020 года административным ответчиком было вынесено уведомление по земельному участку с кадастровым номером N об отказе во внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица. В качестве основания для отказа указано, что выбранный вид разрешенного использования не предусмотрен на землях сельскохозяйственного назначения.

29.10.2020 года было вынесено уведомление по земельному участку с кадастровым номером N об отказе во внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица. В качестве основания для отказа было указано также о том, что орган регистрации не имеет возможности определить, относится ли земельный участок к сельскохозяйственным угодьям.

Учитывая положения п.26 ст.54 ФЗ от 29.07.2017 года N 217-ФЗ администрация Сланцевского муниципального района ЛО выдала административным истцам заключения N 57 и N 53 от 29.10.2020 года, согласно которым земельным участкам административных истцов установлен один из видов разрешенного использования, предусмотренный для установленной территориальной зоны СХ-5 с кодом 13.2 "ведение садоводства".

02.11.2020 года истцами вновь были поданы заявления в уполномоченный орган регистрации о внесении сведений в ЕГРН заинтересованным лицом по изменению вида разрешенного использования земельных участков на "ведение садоводства".

18.11.2020 года (получено истцами 30.11.2020 года) административным ответчиком было вынесены уведомления N КУВД-001/2020-22283303/1 об отказе во внесении сведений в ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером N, N КУВД-001/2020-22283303/2 об отказе во внесении сведений в ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером N поскольку в составе документов отсутствуют документы о том, что земельные участки не отнесены к сельскохозяйственным угодьям, смена вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только посредством перевода земельного участка в иную категорию земель.

Административные истцы Мельникова Н.М. и Петрова И.В. считают, что указанными уведомлениями нарушены их права и законные интересы, решение уполномоченного органа не соответствует ст.ст. 76, 85 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 36-37 Градостроительного кодекса РФ, Правилам землепользования и застройки, Генеральному плану МО Старопольское сельское поселение Сланцевского муниципального района ЛО и просят признать незаконными отказы Управления Росреестра Ленинградской области от 18.11.2020 года во внесении в ЕРГН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по изменению вида разрешенного использования указанных земельных участков с вида разрешенного использования "для ведения сельского хозяйства" на вид разрешенного использования "для ведения садоводства", обязать Управление Росреестра по Ленинградской области осуществить внесение в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования указанных земельных участков с вида разрешенного использования "для ведения сельского хозяйства" на вид разрешенного использования "для ведения садоводства".

Административный ответчик требования не признал, представил возражения на иск ( л.д. 1254 -130, т. 1).

Обжалуемым решением от 21.01.2022 года в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

В поданной апелляционной жалобе административные истцы просят решение отменить, принять решение об удовлетворении требований, приводят в обоснование несогласия с решением те же обстоятельства, что были приведены в административном иске, указывают, что положения принятых в установленном порядке муниципальных правовых актов - Генерального плана и Правил землепользования и застройки обязательны к исполнению на всей территории данного муниципального образования, в том числе и административным ответчиком.

Явившиеся в суд апелляционной инстанции административный истец Мельникова Н.М. и представитель административных истцов Таранушич О.А. апелляционную жалобу поддержали.

Административный истец Петрова И.В., административный ответчик, заинтересованные лица о времени и месте апелляционного рассмотрения уведомлены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, представителей не направили.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Проверив материалы дела, определив по правилу ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) рассмотреть дело в отсутствие не явившихся, извещенных о времени и месте рассмотрения лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В силу п. 3,4 ч. 9, ч.11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие решения, порядка его принятия или совершения оспариваемого действия (бездействия), оснований для принятия оспариваемого решения, соответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Согласно положениям ч. 9, 11 ст. 226 КАС РФ на лицо, обратившееся с административным иском в суд возлагается обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; а также соблюдение сроков обращения в суд.

Как установлено судом первой инстанции из материалов дела, административные истцы Мельникова Н.М., Петрова И.В. являются сособственниками (по ? доли в праве на каждый участок) - двух земельных участков с кадастровым номером N, N, расположенных по адресу: <адрес>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения сельского хозяйства (л.д.37-47).

Данные земельные участки были приобретены административными истцами на основании договоров купли - продажи от 06.12.2011 года от сособственников данных земельных участков Е., И.С., И. (л.д.186-195).

Предшествующие истцам сособственники (Е., И.С., И.) указанные земельные участки получили в 1994 году из земель АОЗТ <данные изъяты> (л.д.167-172) в баллогектарах - 187 баллогектар, что соответствует площади 13,39 га. В 2008-2010 г.г. названными гражданами была проведена процедура выдела из земельного участка с кадастровым номером N в счет своих земельных долей трех обособленных земельных участков, включая участки с кадастровым номером N и N (л.д.173-185).

При этом, как следует из протокола N 1 общего собрания участников общей долевой собственности землепользователей АОЗТ <данные изъяты> от 09.03.2010 года (л.д.178, с оборотом) при обсуждении вопроса о выделении в счет своих земельных долей трех обособленных земельных участков на праве общей долевой собственности, испрашиваемых Е., И.С., И., согласно расчетам ОАО <данные изъяты> фактическая площадь сельскохозяйственных угодий земельного участка в соответствии с его качественной оценкой почв составила 13,39 га, из них: пашня -13,26 га, сенокос - 0,13 га, что составляет три земельных доли - 561 баллогектар; общая площадь земельного участка составила 13,39 га, в том числе сельскохозяйственных угодий - 13,39 га.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N образованы из земель сельскохозяйственных угодий; до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, предусматривающий особую охрану таких земель, которая выражается в недопущении выведения данных земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (ст. 36 ГрК РФ). При этом установление органами местного самоуправления Старопольского сельского поселения градостроительного регламента (Правил землепользования и застройки Старопольского сельского поселения, Генерального плана, л.д. 231-238) для зоны "Сх-5", в которую включены и земельные участки, принадлежащие истцам, само по себе не противоречит вышеуказанным нормам, поскольку допускает изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, о чем обоснованно указал административный ответчик. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Судебная коллегия согласна с приведенными выводами суда первой инстанции, в связи со следующим.

Согласно статье 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (пункт 1 части 1).

Земли, указанные в части 1 статье 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2).

Землями сельскохозяйственного назначения, как указано в части 1 статьи 77 ЗК РФ, признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 ЗК РФ).

Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 6 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Иные земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 ЗК РФ).

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пп. 1 и 4).

В соответствии с п. 2 ст. 7 этого кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГсК РФ) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, чч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".