Определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2021 года Дело N 33а-2560/2021

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Ходусовой И.В.,

судей краевого суда Шишкаревой С.В., Пичуева В.В.,

при секретаре судебного заседания Шевчук Г.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 28 июля 2021 года административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края к Министерству финансов Забайкальского края, Министерству здравоохранения Забайкальского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности,

по апелляционным жалобам представителя административного ответчика Министерства финансов Забайкальского края Лосевой М.Н. и представителя административного ответчика Министерства здравоохранения Забайкальского края Панковой М.А.

на решение Центрального районного суда города Читы от 12 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Пичуева В.В., судебная коллегия

установила:

Первый заместитель прокурора Забайкальского края Шипицын М.В. обратился в суд с вышеуказанным административным иском, ссылаясь, что в ходе прокурорской проверки, проведенной в отношении Министерства здравоохранения Забайкальского края и Министерства финансов Забайкальского края, установлены факты бездействия, выраженные в непринятии мер по финансированию Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края в соответствии с имеющейся потребностью, а также расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников медицинских учреждений, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования.

В соответствии с нормами Трудового кодекса РФ оплата труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате. На Министерство финансов Забайкальского края возложена обязанность по финансированию расходов на выплату районного коэффициента работникам медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, однако в Законе Забайкальского края от 19.12.2019 N 1778-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 год" указанные денежные средства не предусмотрены. Соответственно в 2020 году Министерством финансов Забайкальского края не были перечислены Министерству здравоохранения Забайкальского края денежные средства на данные цели.

Указанное послужило основанием для внесения прокуратурой края 10.12.2020 Губернатору края представления об устранении нарушений бюджетного законодательства и конституционных прав граждан на оплату труда, которое 13.01.2021 было отклонено в связи с отсутствием правовых оснований для осуществления выплаты повышенного районного коэффициента для работников учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования из бюджета края.

17.12.2020 прокуратурой края при принятии бюджета края на проект Закона Забайкальского края "О бюджете Забайкальского края на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов" внесены замечания в связи с тем, что на 2021 год также не предлагалось финансирование вышеуказанных расходов. Замечания прокуратуры края учтены, постановлением Законодательного Собрания края от 29.12.2020 Правительству Забайкальского края рекомендовано рассмотреть вопрос об исполнении принятых расходных обязательств Забайкальского края в соответствии с Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК. Вместе с тем, в Законе Забайкальского края от 30.12.2020 N 1899-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов" по-прежнему не предусмотрены расходы на выплату заработной платы работникам краевых учреждений здравоохранения, а также повышенного районного коэффициента.

Кроме того, вопреки положениям Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации" возложенные полномочия в сфере охраны здоровья граждан, проживающих на территории края, Министерством здравоохранения Забайкальского края и Министерством финансов Забайкальского края должным образом не исполняются. На протяжении трех лет не принимаются меры по достаточному финансированию Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. В связи с этим систематически недофинансируются мероприятия по приобретению оборудования для учреждений здравоохранения, иммунобиологических препаратов, по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи, паллиативной медицинской помощи, организации обеспечения питанием по заключению врача беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до 3-х лет, массовому обследованию новорожденных детей на наследственные заболевания, лекарственному обеспечению льготных категорий граждан, приведению в нормативное состояние отделений учреждений здравоохранения. Финансирование указанных мероприятий осуществляется медицинскими организациями частично за счет средств, полученных от иной приносящей доход деятельности.

Таким образом, бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края, выразившееся в недофинасировании Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края, расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работникам медицинских учреждений, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования, в размере более <данные изъяты> руб. повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц на получение качественной медицинской помощи, у медицинских учреждений образовалась кредиторская задолженность.

Также Министерством здравоохранения Забайкальского края не приняты меры по планированию расходов бюджета путем направления заявок, предложений по формированию лимитов бюджетных обязательств на указанные нужды, а также в Министерство финансов Забайкальского края.

На основании изложенного просил признать незаконным бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края по ненадлежащему финансированию расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников учреждений здравоохранения края, осуществляющих работу в системе обязательного медицинского страхования; обязать Министерство финансов Забайкальского края, Министерство здравоохранения Забайкальского края обеспечить финансирование учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 26.09.2008 N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений"; признать незаконным бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края по недофинансированию Территориальный программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 год в сумме <данные изъяты>.руб.; обязать Министерство финансов Забайкальского края и Министерство здравоохранения Забайкальского края обеспечить дофинансирование Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 год на сумму <данные изъяты> руб.

Решением Центрального районного суда города Читы от 12 апреля 2021 года постановлено: административное исковое заявление удовлетворить.

Признать бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края по ненадлежащему финансированию расходов на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников учреждений здравоохранения края, осуществляющих работу в системе обязательного медицинского страхования, незаконным.

Обязать Министерство финансов Забайкальского края, Министерство здравоохранения Забайкальского края обеспечить финансирование учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность в системе обязательного медицинского страхования на выплату повышенного районного коэффициента к заработной плате работников в соответствии с требованиями Закона Забайкальского края от 26.09.2008 N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений".

Признать бездействие Министерства финансов Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края по недофинансированию Территориальный программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 год в сумме <данные изъяты> руб., незаконным.

Обязать Министерство финансов Забайкальского края и Министерство здравоохранения Забайкальского края обеспечить дофинансирование Территориальный программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Забайкальского края на 2021 год на сумму <данные изъяты> руб.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Министерства финансов Забайкальского края Лосева М.Н., выражая несогласие с принятым решением суда, просит его отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований к Министерству финансов Забайкальского края. Считает, что решение суда не содержит указания на установленные факты незаконных действии (бездействия) Министерства финансов Забайкальского края, в рамках исполняемых полномочий финансового органа субъекта РФ, подтвержденные материалами дела, доказательств этому в материалы дела не представлено.

Средства на выплату повышенного коэффициента к заработной плате работникам учреждений здравоохранения, работающим в системе обязательного медицинского страхования, в бюджете Забайкальского края не предусмотрены, таким образом в связи с отсутствием расходного обязательства в краевом бюджете, обязанность по финансированию отсутствует. За счет средств ОМС Территориальная программа сбалансирована. Финансирование из бюджета края осуществляется при наличии расходных обязательств края, в том объеме бюджетных ассигнований, который утвержден законом о краевом бюджете.

Министерство здравоохранения Забайкальского края является главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с Ежегодным приложением к закону края о бюджете. В свою очередь, Министерство финансов Забайкальского края, в соответствии со ст. 158 БК РФ, не является главным распорядителем бюджетных средств Забайкальского края, в частности средств, предусмотренным отраслевым министерствам для осуществления их полномочий главных распорядителей.

Министерство финансов Забайкальского края добросовестно финансирует исполнение расходного обязательства. Выделение денежных средств бюджета Забайкальского края сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом о бюджете, не входит в полномочия Министерства финансов Забайкальского края и противоречит действующему законодательству РФ. Перечисление средств краевого бюджета Министерством финансов Забайкальского края главным распорядителям бюджетных средств осуществляется на те цели и в тех объёмах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены бюджетом края на соответствующий финансовый год. Иного способа не предусмотрено действующим законодательством. Финансирование из бюджета края осуществляется исходя из потребностей, определяемых главным распорядителем бюджетных средств и в соответствии с его заявками.

Таким образом, считает, что в требованиях административного истца отсутствует правовое обоснование, позволяющее удовлетворить требования к финансовому органу. Указывает, что установленный действующим бюджетным законодательством порядок финансирования со стороны Министерства финансов Забайкальского края не предусматривает персонифицированного перечисления средств бюджета главному распорядителю средств бюджета Забайкальского края, в данном случае Министерству здравоохранения Забайкальского края, а также не предусматривает перечисление из краевого бюджета денежных средств конкретным учреждениям либо конкретным муниципальным районам.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Министерства здравоохранения Забайкальского края Панкова М.А., выражая несогласие с принятым решением суда, просит его отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что ст. 9 Закона об обязательном медицинском страховании установлено, что государственные медицинские организации являются участниками обязательного медицинского страхования, в связи с чем, их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенции на организацию обязательного медицинского страхования. В свою очередь пунктом 7 статьи 35 указанного закона предусмотрено, что в структуру тарифа на оплату медицинской помощи включены расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты. Выплата районного коэффициента относится к расходам на заработную плату работников медицинских организаций. Считает, что правовых оснований, возлагающих обязанность на бюджет Забайкальского края по выплате повышенного районного коэффициента работникам медицинских организаций, работающих в системе обязательного медицинского страхования, нет. Возложение на Министерство здравоохранения Забайкальского края обязанности профинансировать дефицит Территориальной программы на 2021 год за счет средств краевого бюджета также противоречит нормам Бюджетного Кодекса РФ. В настоящее время бюджет Забайкальского края является дефицитным, соответственно предусмотреть в бюджете края и профинансировать сумму дефицита Территориальной программы на 2021 год за счет средств краевого бюджета не предоставляется возможным. Соответственно решение суда является неисполнимым.

В возражениях на апелляционные жалобы представитель административного истца прокурор прокуратуры Забайкальского края Вецина Т.А. просит оставить решение суда без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав объяснения представителя административного истца прокурора прокуратуры Забайкальского края Вециной Т.А. об оставлении жалоб без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст.35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" за счет средств обязательного медицинского страхования осуществляется, в том числе, финансирование расходов на выплату заработной платы работникам медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования.

Согласно ст. 146 Трудового кодекса РФ оплата труда работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, производится в повышенном размере.

В силу ст. 129 Трудового кодекса РФ в состав заработной платы включаются также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Оплата труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (ст.148 Трудового кодекса РФ).

Статьями 315-317 Трудового кодекса РФ установлено, что оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате (ст. 315).

Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов субъектов Российской Федерации, государственных учреждений субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, муниципальных учреждений. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями (ст.316).

Лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в данных районах или местностях. Размер процентной надбавки к заработной плате и порядок ее выплаты устанавливаются в порядке, определяемом статьей 316 настоящего Кодекса для установления размера районного коэффициента и порядка его применения (ст. 317).

На федеральном уровне до настоящего времени соответствующих постановлений не принято, поэтому в силу части 1 статьи 423 Трудового кодекса РФ к заработной плате работников подлежат применению районные коэффициенты и процентные надбавки, установленные органами государственной власти бывшего Союза ССР или органами государственной власти Российской Федерации.

На основании постановления Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 20.11.1967 N 512/П-28 "О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения" на территории Забайкальского края для работников предприятий, организаций и учреждений здравоохранения установлен районный коэффициент в размере 1,2.

Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений", принятым Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой 26.09.2008, на территории Забайкальского края установлен районный коэффициент в размере 1,4.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст.6 Трудового кодекса РФ).

В соответствии с абзацем шестым пункта 1 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзаце шестом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 133 настоящего Кодекса, а также за счет и в пределах субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в порядке, предусмотренном статьей 133.2 настоящего Кодекса.

На основании пунктов 2 и 3 Методики распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 N 462, коэффициент дифференциации, используемый в формуле по определению размера субвенции, рассчитывается, в том числе, с учетом суммы средневзвешенного районного коэффициента к заработной плате и средневзвешенной процентной надбавки к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также за работу в местностях с особыми климатическими условиями, которые установлены на год, в котором рассчитывается субвенция, для территории i-гo субъекта Российской Федерации или г. Байконура законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Союза ССР.

То есть при расчете размера субвенции используется районный коэффициент к заработной плате, который установлен для Забайкальского края в размере 1,2.

В случае если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 4 ст.85 Бюджетного кодекса РФ).

На основании ч.3 ст.5 Закона Забайкальского края от 07.04.2009 N 155-ЗЗК "О бюджетном процессе в Забайкальском крае" непосредственное составление проекта бюджета края осуществляет финансовый орган края, которым в силу ст.1 Постановления Правительства Забайкальского края от 24.04.2018 N 165 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Забайкальского края" является Министерство финансов Забайкальского края.

В силу ст. 11 Закона Забайкальского края от 07.04.2009 N 155-ЗЗК "О бюджетном процессе в Забайкальском крае" реестр расходных обязательств Забайкальского края используется при составлении проекта бюджета края. Финансовый орган края ведет реестр расходных обязательств Забайкальского края в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств (ст.87 Бюджетного кодекса РФ).

В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 4 ст.85 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с п.5 ст.85 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.