Определение Судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 июля 2021 года Дело N 33а-2512/2021

Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:

Председательствующего Завьялова Д.А.,

и судей Самылова Ю.В. и Кутровской Е.В.,

при секретаре Волковой Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 22 июля 2021 года административное дело по административному исковому заявлению Муниципального автономного вечернего (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" к Департаменту образования Владимирской области о признании недействующими приказа и распоряжения Департамента образования, обязать устранить нарушения, взыскании судебных расходов

по апелляционной жалобе Муниципального автономного вечернего (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" на решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 22 января 2021 года, которым постановлено: исковые требования Муниципального автономного вечернего (сменного) общеобразовательного учреждения г. Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школа N 8" к Департаменту образования Владимирской области о признании не действующими приказа Департамента образования Владимирской области от 23.07.2019 N 792 "О расчете объема единой субвенции муниципальным образованиям Владимирской области для организации получения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях для составления проекта областного бюджета на 2020 год", распоряжения от 09.12.2019 N 236 "Об утверждении обоснования расчета размера норматива к проекту постановления администрации Владимирской области "Об утверждении нормативов, предусмотренных пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ"; обязать устранить нарушения путем: разработки примерных недельных учебных планов для обучающихся по программам основного общего и среднего общего образования в заочной форме обучения; разработки примерных годовых учебных планов для экстернов, получающих основное общее и среднее общее образование; расчета нормативов финансового обеспечения обучающихся в заочной форме обучения и экстернов на уровне не ниже уровня 2019 года, с учетом трудоемкости работы с данными категориями обучающихся и уровня инфляции; взыскании расходов по оплате госпошлины в сумме 2000 руб. - оставить без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Самылова Ю.В., объяснения представителя МАВСОУ "ОСОШ N 8" по доверенности Буянова С.С., представителя заинтересованных лиц Управления образования администрации города Владимира, администрации г.Владимира по доверенности Шолохова Н.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Департамента образования Владимирской области по доверенности Ильиной Л.Н. просившей решение оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

МАВСОУ г.Владимира "Открытая (сменная) общеобразовательная школаN 8" обратилось в Октябрьский районный суд г.Владимира с административным иском к Департаменту образования Владимирской области о признании не действующим приказа Департамента образования Владимирской области от 23.07.2019 N 792 "О расчете объема единой субвенции муниципальным образованиям Владимирской области для организации получения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях для составления проекта областного бюджета на 2020 год"; признании не действующим распоряжение Департамента образования Владимирской области от 09.12.2019 N 236 "Об утверждении обоснования расчета размера норматива к проекту постановления администрации Владимирской области "Об утверждении нормативов, предусмотренных пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ"; обязать административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов МАВСОУ "ОСОШ N 8" путем разработки примерных недельных учебных планов для обучающихся по программам основного общего и среднего общего образования в заочной форме обучения, разработки примерных годовых учебных планов для экстернов, получающих основное общее и среднее общее образование, расчета нормативов финансового обеспечения обучающихся в заочной форме обучения и экстернов на уровне не ниже уровня 2019 года, с учетом трудоемкости работы с данными категориями обучающихся и уровня инфляции; взыскании судебных расходов в сумме 2000 рублей.

В обоснование заявленных требований указано, что МАВСОУ "ОСОШ N 8" не согласно с Приказом N 792, так как в данном приказе приведены примерные учебные планы для различных уровней общего образования, получаемого в очно-заочной и заочной формах обучения. При этом примерные годовые учебные планы для очной формы обучения и экстернов основного общего и среднего общего образования в нем не приводятся. Количество часов по примерным учебным планам не соответствует требованиям федеральных государственных стандартов. Кроме того, по мнению административного истца, приказ N 792 не соответствует также положениям статей 2, 3, 8, 99 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Также истец не согласен с Распоряжением N 236, так как в нем использована методика расчета нормативов финансирования, которая на тот момент не была утверждена органами государственной власти Владимирской области; в нем используются необоснованные понижающие коэффициенты для нормативов экстернов; в нем не учтена трудоемкость работы с экстернами; принятые за основу часы для заочной формы обучения ничем не обоснованы и не соответствуют требованиям ФГОС, в расчетах не учтены особенности работы с экстернами.

С подачи Департамента образования с 01 января 2020 года нормативы для заочной формы обучения стали равными нормативам для очной формы обучения для основного общего образования - 34 905 руб. в год, для среднего общего образования -35 544 руб. в год, а с 01 сентября 2020 года - они же уменьшены в 10 раз и составляют: для основного общего образования - 3 490 руб. в год, для среднего общего образования - 3 554 руб. в год. Норматив для экстерна поставлен в зависимость от норматива очной формы обучения с применением понижающего коэффициента 0,1 (3 490 руб. в год для основного общего образования и 3 554 руб. в год - для среднего общего образования). При этом средняя стоимость одного часа работы общеобразовательного учреждения с обучающимся не может зависеть от форм обучения или форм получения образования. Она должна быть одинаковой.

Административный истец считает, что административный ответчик своими действиями создал МАВСОУ "ОСОШ N 8" препятствия к нормальному осуществлению образовательной деятельности, предусмотренной частью 1 статьи 21 Федерального закона N 273-ФЗ, в том числе по видам деятельности, предусмотренными пунктами 2.3 и 2.4 Устава МАВСОУ "ОСОШ N 8"; в реализации прав родителей (законных представители) несовершеннолетних обучающихся, предусмотренных пунктом 1 части 3 статьи 44 Федерального закона N 273-ФЗ, на выбор форм получения образования и форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность; в реализации основных прав обучающихся, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 34 Федерального закона N 273-ФЗ, на выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, форм получения образования и форм обучения после получения основного общего образования или после достижения восемнадцати лет; для использования заочной формы обучения, т.е. нарушила автономию образовательного учреждения, предусмотренную частью 1 статьи 28 Федерального закона N 273-ФЗ; к соблюдению предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации гарантий прав работников на заработную плату, в том числе на ее индексацию; к зачислению в учреждение лиц для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации (экстернов), что является нарушением пункта 8 части 3 статьи 28 Федерального закона N 273-ФЗ; для проведения в соответствии с годовым учебным планом промежуточной аттестации экстерна, предусмотренной статьей 58 Федерального закона N 273-ФЗ; для проведения государственной итоговой аттестации экстерна, предусмотренной статьей 59 Федерального закона N 273-ФЗ; в получении лицами, успешно прошедшими государственную итоговую аттестацию, документа об образовании; в выполнении муниципального задания, установленного учредителем на 2020 финансовый год, поскольку для этого не хватает объема финансового обеспечения, что является нарушением части 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного истца Куликов Ю.В. (директор) и Буянов С.С. (по доверенности) заявленные требования поддержали по изложенным в иске и дополнениях к нему основаниям, просили административное исковое заявление удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного ответчика (по доверенности) Ильина Л.Н. полагала заявленные требования необоснованными и просила в удовлетворении иска отказать в полном объеме, пояснив, что административное исковое заявление подано ненадлежащим лицом. Приказ Департамента образования администрации Владимирской области от 23.07.2019 N 792 "О расчете объема единой субвенции муниципальным образованиям Владимирской области для организации получения общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях для проекта областного бюджета на 2020 год" и распоряжение Департамента образования администрации Владимирской области от 09.12.2019 N 236 "Об утверждении обоснования расчета размера норматива к проекту установления администрации Владимирской области "Об утверждении нормативов, предусмотренных пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ" приняты для формирования проекта областного бюджета и не затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца. Истцом не предоставлены доказательств нарушения Департаментом образования Владимирской области его прав, свобод и законных интересов. Приказ и Распоряжение изданы для обоснования нормативов, установленных постановлением администрации Владимирской области от 21.01.2020 N 24, и не являются нормативными правовыми актами. 6 апреля 2020 года административный истец обратился во Владимирский областной суд с иском к администрации Владимирской области о признании недействующим частично постановления администрации Владимирской области от 21.01.2020 N 24. В удовлетворении исковых требований судом отказано. В рамках рассмотрения дела судом проанализированы оспариваемые в настоящем деле акты, им дана правовая оценка. Установление норматива относится к исключительной компетенции органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Требования административного истца о возложении обязанности разработать примерные недельные учебные планы и примерные годовые учебные планы, а также установления норматива на уровне 2019 года, является не законным.

Представитель заинтересованных лиц Управления образования администрации города Владимира, администрации г.Владимира Шолохов Н.В. (по доверенности) поддержал требования административного истца.

Заинтересованное лицо представитель Департамента финансов бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области в судебное заседание не явился, извещался судом надлежащим образом.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе МАВСОУ "ОСОШ N 8" просит решение отменить, ссылаясь на то, что суд допустил нарушение норм материального и процессуального права, приказ N 792 не соответствует положениям статей 2, 3, 8, 99 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", суд не учел в Распоряжении N 236, использована методика расчета нормативов финансирования, которая на тот момент не была утверждена органами государственной власти Владимирской области, в нем используются необоснованные понижающие коэффициенты для нормативов экстернов; в нем не учтена трудоемкость работы с экстернами; принятые за основу часы для заочной формы обучения ничем не обоснованы и не соответствуют требованиям ФГОС, в расчетах не учтены особенности работы с экстернами.

Апелляционное рассмотрение дела проведено без участия представителя заинтересованного лица Департамента финансов бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, что в силу ст. 307 КАС РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является, в том числе, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено

Согласно 218 КАС РФ гражданин, организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ устанавливает, что для признания постановления, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий - несоответствие действий (бездействия) закону и нарушение таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования закреплены в пунктах 3 и 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Федеральным законом от 02 августа 2019 года N 307-ФЗ названная статья дополнена пунктом 2.1, согласно которому законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения между муниципальными образованиями общего объема таких субвенций.

Таким образом, распределение субвенций, предоставляемых за счет средств бюджета субъекта на исполнение полномочий, делегированных органам местного самоуправления Российской Федерации, должно производиться по единой, утвержденной законом субъекта Российской Федерации, методике.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).

В силу части 2 статьи 99 названного Закона, нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Федеральные стандарты основного общего образования, среднего общего образования, утвержденные приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1897, от 17 мая 2012 г. N 413 соответственно, содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (IV раздел федеральных стандартов).

Результатом реализации указанных требований должно быть создание образовательной среды как совокупности условий, обеспечивающих достижение целей образовательной программы, высокое качество образования, доступность и открытость для обучающихся, их родителей (законных представителей) и всего общества, воспитание и социализацию обучающихся; гарантирующих сохранение и укрепление физического, психологического здоровья и социального благополучия обучающихся.

Финансирование реализации образовательной программы того или иного типа, в свою очередь, должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, с учетом типа организации, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления образовательной организацией, в том числе и расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу.

Согласно ч.7 статьи 4 Закона Владимирской области 86-ОЗ от 12.08.2013 "Об образовании во Владимирской области и признании утратившими силу отдельных Законов Владимирской области в сфере образования", к полномочиям Законодательного Собрания Владимирской области в сфере образования относится утверждение методик распределения субвенций местным бюджетам из областного бюджета.

Частью 2 статьи 7 указанного Закона установлено, что размер субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), определяется в соответствии с методикой, являющейся приложением 1 к настоящему Закону.

Названной Методикой определено, что при расчете объема единой субвенции используется численность обучающихся и детей дошкольного возраста на 1 сентября года, предшествующего планируемому периоду, по категориям обучающихся, особенностям осуществления образовательной деятельности и формам обучения, уровням общего образования.

Согласно пункту 5 статьи 5 Закона Владимирской области 86-ОЗ от 12.08.2013, к полномочиям органов исполнительной власти Владимирской области в сфере образования относится: принятие нормативных правовых актов в сфере образования; определение нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что из анализа приведенных правовых норм следует, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях составляет предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом определение нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях относится к полномочиям органов исполнительной власти.

С учетом установленных нормативов осуществляется финансирование муниципальных районов и городских округов. Конкретные образовательные организации финансируются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

В свою очередь органы местного самоуправления издают нормативный документ, устанавливающий размер нормативных затрат на оказание муниципальных услуг.

После формирования муниципального бюджета из всех источников финансирования органы местного самоуправления готовят муниципальные задания для своих подведомственных образовательных организаций.

Согласно статье 2 закона Владимирской области N 151-ОЗ от 27.10.2005 "О системе исполнительных органов государственной власти Владимирской области, систему исполнительных органов государственной власти области составляют:

а) высший исполнительный орган государственной власти области - администрация Владимирской области;

б) иные органы исполнительной власти области - представительства, департаменты, инспекции.

Согласно постановлению Губернатора Владимирской области N 225 от 27.03.2006 "Об утверждении Положения о Департаменте образования Владимирской области" к полномочиям Департамента относятся:

- в сфере государственного управления образованием - обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми администрацией области.