Определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 июля 2021 года Дело N 33а-2260/2021

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе

председательствующего Пичуева В.В.,

судей Бурака М.Н., Шишкаревой С.А.,

при секретаре судебного заседания Шевчук Г.А.,

с участием прокурора Выскубовой С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Чите 21 июля 2021 г. административное дело по административному исковому заявлению прокурора Акшинского района Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к государственному казенному учреждению "Дирекция особо охраняемых природных территорий Забайкальского края", Министерству природных ресурсов Забайкальского края о признании действий незаконными и возложении обязанности

по апелляционному представлению и.о. прокурора Акшинского района Забайкальского края Гладченко И.С.

на решение Акшинского районного суда Забайкальского края от 2 марта 2021 г.

Заслушав доклад судьи Шишкаревой С.А., судебная коллегия

установила:

прокурор Акшинского района Забайкальского края (далее также - прокурор) в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что государственными инспекторами государственного казенного учреждения "Дирекция особо охраняемых природных территорий Забайкальского края" (далее также - Дирекция ООПТ) более года создаются препятствия гражданам в свободном посещении территории заказника "Акшинский" (далее - заказник), в том числе путем проезда на механическом транспорте по существующим дорогам.

В 2020 году действующая в заказнике дорога перегорожена шлагбаумом с запретом въезда транспорта граждан за шлагбаум по мотивам того, что указанная дорога вошла в территорию созданной приказом ГКУ "Дирекция ООПТ" N 108а от 06.10.2018 заповедной зоны, в пределах которой запрещена рыбная ловля, проезд автотранспорта (кроме транспорта организаций, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, тушение лесных пожаров, специальных служб), а также любая хозяйственная деятельность, кроме биотехнических, учетных и охранных мероприятий. В порядке исполнения протеста прокурора указанный приказ отменен. Несмотря на это, перед служебным кордоном Дирекции ООПТ дорогу перегораживает шлагбаум, к которому с обеих сторон примыкает деревянная изгородь, а также установлен дорожный знак "Въезд запрещен", размещена карта территории заказника с обозначением на ее территории заповедной зоны. Аналогичная информация о наличии в заказнике заповедной зоны размещена на аншлагах.

Полагая перечисленные действия нарушающими права неопределенного круга лиц на свободный доступ и пребывание на территории заказника, ввиду запрета проезда механических транспортных средств, прокурор просил:

- признать незаконными действия Дирекции ООПТ по воспрепятствованию свободного проезда на территорию заказника механических транспортных средств граждан в целях заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд, отдыха населения, любительского рыболовства, осуществляемого в соответствии с действующими на территории Забайкальского края правилами рыболовства, эксплуатации и ремонта существующих жилых и производственных построек через служебный кордон Дирекции ООПТ, а также действия по размещению дорожного знака "Въезд запрещен", карты государственного природного зоологического заказника регионального значения "Акшинский" с обозначением на его территории заповедной зоны;

- обязать Дирекцию ООПТ не чинить препятствия к свободному проезду на территорию заказника в обозначенных выше целях, за исключением случаев, предусмотренных ст. 53.5, 60.9 Лесного кодекса РФ, ст. 30 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", и в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу демонтировать дорожный знак "Въезд запрещен" и карты государственного природного зоологического заказника регионального значения "Акшинский" с обозначением на его территории заповедной зоны (л.д. 2-8).

Решением Акшинского районного суда Забайкальского края от 2 марта 2021 г. постановлено:

"Административное исковое заявление прокурора Акшинского района Забайкальского края удовлетворить частично.

Признать незаконными действия государственного казенного учреждения "Дирекция особо охраняемых природных территорий Забайкальского края" в части размещения дорожного знака "Въезд запрещен" и карты государственного природного зоологического заказника регионального значения "Акшинский" с обозначением на его территории заповедной зоны.

Обязать государственное казенное учреждение "Дирекция особо охраняемых природных территорий Забайкальского края" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу демонтировать дорожный знак "Въезд запрещен" и карты государственного природного зоологического заказника регионального значения "Акшинский" с обозначением на его территории заповедной зоны.

В удовлетворении остальных требований административного искового заявления прокурора отказать" (л.д. 183-193).

В апелляционном представлении и.о. прокурора Акшинского района Забайкальского края Гладченко И.С. ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска. В обоснование своей позиции ссылается на то, что проходящая по территории заказника лесная дорога является объектом лесной инфраструктуры государственного лесного фонда в целях использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства. В свою очередь, заготовка гражданами и сбор недревесных ресурсов, рекреация, заготовка пищевых лесных продуктов, сбор лекарственных растений являются одним из видов использования лесов. Поскольку Дирекция ООПТ полномочиями по управлению лесными дорогами на территории заказника не наделялась, соответственно, правомочий по ограничению пользования спорной дорогой не имеет. Однако данные обстоятельства судом оставлены без внимания. Указывает, что доводы административного ответчика о небезопасности лесной дороги в заказнике для дорожного движения ничем не подтверждены. Подчеркивает, что судом не дана оценка показаниям свидетелей, подтвердивших то, что данная дорога находится в пригодном для проезда состоянии, в текущем году дорога активно использовалась для вывоза древесины лесозаготовителями. Также указывает, что законодателем применительно к рассматриваемым правоотношениям разграничено понятие "существующая дорога" и "дорога общего пользования", поэтому установленный запрет на движение механических транспортных средств вне существующих дорог не подлежит расширительному толкованию (л.д. 200-204).

В возражениях на апелляционное представление и.о. руководителя Дирекции ООПТ Сорокин Ю.О. полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения, представление - без удовлетворения (л.д. 226-229).

В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Забайкальской краевой прокуратуры Выскубова С.А. представление поддержала.

Представитель Дирекции ООПТ Орехов С.О. поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях, просил решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, явку своих представителей не обеспечили при надлежащем извещении. В соответствии с положениями ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) дело рассмотрено в отсутствие данных лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон Выскубовой С.А. и Орехова С.О., обсудив доводы апелляционного представления и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, государственный зоологический заказник регионального значения "Акшинский" образован на юге Забайкальского края, находится на территории Акшинского района.

Общая площадь заказника составляет <данные изъяты> га. В границы заказника входят земли лесного фонда в пределах <данные изъяты> Акшинского лесничества площадью <данные изъяты> га.

Заказник находится в ведении Министерства природных ресурсов Забайкальского края. Проведение на территории заказника режимных мероприятий обеспечивается Дирекцией ООПТ.

По территории заказника проходит дорога, которая эксплуатировалась в лесозаготовительных целях с 1960-х годов бывшим колхозом "Дружба", относилась к его ведению.

Перед служебным кордоном Дирекции ООПТ указанную дорогу перегораживает шлагбаум в положении "закрыто" с установлением изгороди и дорожного знака "Въезд запрещен", а также с установлением карт и аншлагов с обозначением в границах заказника заповедной зоны.

По утверждению прокурора действия Дирекции ООПТ по установке шлагбаума и дорожного знака не отвечают требованиям закона, поскольку совершены административным ответчиком в отсутствие правовых оснований и полномочий, создают препятствия свободному проезду на территорию заказника механических транспортных средств граждан в обозначенных в административном иске целях, действия по установке карт и аншлагов с обозначением в границах заказника заповедной зоны также не соответствуют закону, т.к. фактически заповедные зоны на территории заказника отсутствуют, в установленном порядке не введены.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в части, суд первой инстанции, с учетом того, что заказник является особо охраняемой территорией, исходил из наличия у Дирекции ООПТ полномочий по введению на своем режимном объекте запрета въезда на территорию заказника механических транспортных средств граждан, что права последних не нарушает, т.к. ограничения на посещение заказника и движение по нему иными способами допускается.

При этом, руководствуясь Сводом правил 288.1325800.2017 "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства", утвержденным и введенным в действие Приказом Минстроя России N 1713/пр от 25.12.2017, суд указал, что имеющаяся на территории заказника дорога является лесной, предназначена для строго определенных целей, не относится к дорогам общего пользования, а потому не подлежит свободному использованию гражданами, в связи с чем запрет въезда на дорогу для целей обеспечения безопасности движения по ней соответствует требованиям закона.

В этой связи суд в требованиях о признании незаконными действий Дирекции ООПТ по воспрепятствованию свободного проезда на территорию заказника механических транспортных средств граждан и возложении обязанности не чинить препятствия к свободному проезду на территорию заказника отказал.

В то же время, признав, что у Дирекции ООПТ отсутствовали законные основания по размещению дорожного знака "Въезд запрещен" и карт заказника с обозначением на его территории заповедной зоны, суд удовлетворил требования прокурора в части признания незаконными данных действий Дирекции ООПТ с возложением обязанности по демонтажу названных карт и дорожного знака в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворенной части требований решение суда не оспаривается, сомнений в его законности и обоснованности у судебной коллегии не имеется, поскольку, как верно установлено судом, приказ Дирекции ООПТ N от 05.10.2018 о создании заповедных зон отменен 06.03.2020 на основании протеста прокурора Акшинского района от 25.02.2020, вследствие чего фактически введенные в установленном законом порядке заповедные зоны в заказнике отсутствуют, что не позволяло административному ответчику устанавливать карты с их обозначением. Знак "Въезд запрещен" установлен без соблюдения установленного законом порядка установления дорожных знаков, что также не давало оснований к его установлению.

Оценивая доводы апелляционного представления о несогласии с решением суда в остальной части, судебная коллегия исходит из следующего.

На основании ч. 1 ст. 39, ч. 4 ст.218 КАС РФ в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, прокурор вправе в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 КАС РФ, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Согласно положениям ч.2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), но обязаны:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Как следует из открытых информационных источников, государственный зоологический заказник регионального значения "Акшинский" образован на юге Забайкальского края (Решение Читинского облисполкома N 437 от 01.09.1983) на площади <данные изъяты> га. Постановлением главы администрации Читинской области N 904 от 23.10.1998 площадь увеличена до <данные изъяты> га. Причиной создания заказника явилась наметившаяся тенденция сокращения численности охотничье-промысловых животных в результате интенсивной охоты. Цели создания - охрана животного и растительного мира, в том числе редких и исчезающих видов, восстановление и увеличение численности диких животных, обогащение ими смежных территорий, сохранение среды обитания (https://ru.wikipedia.org/).

Правовое регулирование осуществляется на основании Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях".

Федеральным законом N 33-ФЗ от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Статьей 24 Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях" установлено следующее.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (ч. 1).

Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ч. 2). Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (ч.3).

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность (ч. 5).

Постановлением Правительства Забайкальского края от 12.04.2016 N утверждено Положение "О некоторых вопросах государственного природного зоологического заказника регионального значения "Акшинский" (далее - Положение).

Данным Положением установлено, что на территории заказника устанавливается ограниченный режим природопользования в соответствии с Лесным кодексом РФ, федеральными законами от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Законом Забайкальского края от 093.03.2010 N 338-ЗЗК "Об особо охраняемых природных территориях в Забайкальском крае" и настоящим Положением. Заказник не является юридическим лицом, проведение на его территории всех режимных мероприятий, предусмотренных настоящим Положением, обеспечивается государственным казенным учреждением "Дирекция особо охраняемых природных территорий Забайкальского края. Финансовое обеспечение деятельности заказника осуществляется за счет средств краевого бюджета и других финансовых источников, не запрещенных законодательством, через ГКУ "Дирекция ООПТ" или в случае получения целевых благотворительных взносов на деятельность заказника в целевом порядке (п.п. 8, 10, 11 Положения).

Заказник создан в целях сохранения естественных экосистем Забайкальского края, поддержания экологического баланса, сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношениях (п.12 Положения).

Пунктом 14 Положения предусмотрено, что на всей территории заказника запрещается деятельность, противоречащая целям и задачам образования заказника, причиняющая вред природным комплексам и их компонентам, нарушающая экологический баланс территории, препятствующая сохранению, восстановлению природных комплексов, в том числе:

9) строительство и реконструкция объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов;

10) предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества;

22) движение и стоянка механических транспортных средств вне существующих дорог (за исключением транспортных средств органов, осуществляющих государственный экологический надзор, полномочия в области гражданской обороны, лесных отношений, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения безопасности людей на водных объектах, а также спецтехники, осуществляющей мероприятия по ведению лесного хозяйства, воспроизводству, охране природных ресурсов; транспорта физических и юридических лиц, в случае их проезда до выделенных пастбищ, сенокосных угодий, лесосек, пасек);