Определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 июля 2021 года Дело N 33а-2248/2021

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Толстоброва А.А.,

судей Шишкаревой С.А., Пичуева В.В.,

при секретаре Шевчук Г.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 14 июля 2021 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора Хилокского района Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к ГУЗ "Хилокская ЦРБ" о признании приказа главного врача ГУЗ "Хилокская ЦРБ" N от 23.10.2020 "О привидении структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения" незаконным,

по апелляционному представлению заместителя прокурора Хилокского района Забайкальского края Лыгдыновой А.Д.

на решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 29 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Пичуева В.В., судебная коллегия

установила:

Прокурор Хилокского района Забайкальского края обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с вышеназванным административным иском, ссылаясь, что по результатам изучения на соответствие законодательству Приказа главного врача ГУЗ "Хилокская ЦРБ" N от 23.10.2020 "О приведении структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения" было установлено, что сокращение на 100% коечного фонда и медицинского персонала стационара участковой больницы в с. Харагун указанным приказом свидетельствует о фактическом прекращении деятельности обособленного подразделения ГУЗ "Хилокская ЦРБ" - стационара участковой больницы, расположенного по адресу: <адрес>. в нарушение порядка ликвидации медицинской организации, прекращения деятельности ее обособленного подразделения, установленного Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Указывает, что административным ответчиком положительное заключение комиссии по оценке последствий принятия решения, предусмотренное ч. 2 ст. 29.1 ФЗ от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", не получено, установленный законом порядок прекращения деятельности обособленного подразделения ГУЗ "Хилокская ЦРБ" нарушен. Закрытие стационара Харагунской участковой больницы создает условия для снижения качества и доступности медицинской помощи жителям сельских поселений "Хушенгинское", "Харагунское" и нарушает права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Всего к Харагунской больнице прикреплено 3411 граждан. Коечная мощность круглосуточного стационара в г. Хилок не сможет обеспечить стопроцентное оказание надлежащей помощи больным, прибывающим из сельских поселений "Харагунское", "Хушенгинское".

На основании изложенного с учетом уточнений просил признать Приказ главного врача ГУЗ "Хилокская ЦРБ" N от 23.10.2020 "О приведении структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения" незаконным, обязать ГУЗ "Хилокская ЦРБ" возобновить работу круглосуточного стационара с. Харагун в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу.

Решением Хилокского районного суда Забайкальского края от 29 апреля 2021 года постановлено: административное исковое заявление прокурора Хилокского района Барахтенко В.А. к ГУЗ "Хилокская ЦРБ" о признании приказа главного врача ГУЗ "Хилокская ЦРБ" N от 23.10.2020 "О приведении структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в соответствие со штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения" незаконным и возложении обязанности на ГУЗ "Хилокская ЦРБ" возобновить работу круглосуточного стационара с. Харагун в течение 1 месяца после вступления решения суда в законную силу оставить без удовлетворения.

В апелляционном представлении заместитель прокурора Хилокского района Забайкальского края Лыгдынова А.Д., выражая несогласие с принятым решением суда, ссылаясь на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Ссылается, что указанное в ст. 23.1 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" заключение ГУЗ "ХилокскаяЦРБ" не получено. При этом, несмотря на то, что согласно п.1 обжалуемого Приказа в стационаре участковой Харагунской больницы сокращаются койки круглосуточного пребывания, п. 3 Приказа фактически прекращается деятельность обособленного подразделения - стационара Харагунской участковой больницы, поскольку осуществлен перевод Участковой больницы Харагун во Врачебную Амбулаторию Харагун. Информации о том, что стационар продолжает свою деятельность, Приказ не содержит. При этом предусмотренная федеральным законодательством процедура при ликвидации или прекращении деятельности подразделения не соблюдена. Вместе с тем, вывод суда о том, что структурное подразделение свою деятельность не прекратило, а было перепрофилировано, не соответствует действительности. Кроме этого, судом не учтено, что закрытие стационара Харагунской участковой больницы создает условия для снижения качества и доступности медицинской помощи жителям Хилокского района и нарушает требования ст. 41 Конституции РФ. Довод административного ответчика о том, что перевыполнение плана ГУЗ "Хилокская ЦРБ" не свидетельствует о невозможности оказания медицинской помощи населению, поскольку план оказания медицинских услуг редактируется, является несостоятельным, поскольку для редактирования плана (в течение года) необходимы дополнительные финансовые затраты, отреагировать на внезапно возросшие потребности населения в оказании медицинской помощи своевременно и оперативно будет проблематично, что приведет к нарушению прав граждан. Считает Приказ незаконным в связи с его несоответствием действующему законодательству в части отсутствия соответствующего заключения комиссии, а также нарушающим права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь.

В отзыве на апелляционное представление заместителя прокурора представитель административного ответчика ГУЗ "Хилокская ЦРБ" Каменюк Д.А. просит оставить решение суда без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора - без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и отзыва на него, выслушав пояснения представителя административного истца прокурора прокуратуры Забайкальского края Эповой Н.А., поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов административного истца. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении заявления о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

В соответствии со ст. 61 Гражданского кодекса РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам.

В соответствии со статьей 29.1 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 21.11.2011 N 323-ФЗ) Медицинские организации ликвидируются в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере охраны здоровья (ч.1)

В отношении медицинской организации, подведомственной исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления, принятие решения о ее ликвидации, прекращении деятельности ее обособленного подразделения осуществляется на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия такого решения, которая создается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и в состав которой на паритетной основе входят представители законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, на территории которого находится медицинская организация или ее обособленное подразделение, органа местного самоуправления, осуществляющего полномочия учредителя медицинской организации, медицинских профессиональных некоммерческих организаций, указанных в части 3 статьи 76 настоящего Федерального закона, и общественных объединений по защите прав граждан в сфере охраны здоровья. Порядок проведения оценки последствий принятия такого решения, включая критерии этой оценки, а также порядок создания комиссии по оценке последствий принятия такого решения и подготовки ею заключений устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч.2).

Под обособленным подразделением организации в соответствии со ст. 11 Налогового кодекса РФ понимается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. Территориальная обособленность подразделения от организации определяется адресом, отличающимся от адреса этой организации.

Как следует из материалов дела в соответствии с Уставом ГУЗ "Хилокская ЦРБ", утвержденным распоряжением Министерства здравоохранения Забайкальского края 4 декабря 2015 года N, ГУЗ "Хилокская ЦРБ" создано в целях эффективного использования материально-технических, финансовых средств и кадрового потенциала медицинских работников для улучшения качества конечных результатов при проведении комплекса лечебно-профилактических мероприятий по обслуживанию населения. Руководитель ГУЗ "Хилокская ЦРБ" действует от имени учреждения, утверждает структуру и штатное расписание учреждения в рамках определенной численности работников и размера ассигнований на содержание учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели, утверждает положения об обособленных структурных подразделениях (филиалах) Учреждения.

Учреждение имеет в своем составе обособленные подразделения, в том числе, стационар участковой больницы, расположенный по адресу: Россия, <адрес>, амбулаторию Харагунской участковой больницы, расположенную по адресу: Россия, <адрес>.

Главным врачом ГУЗ "Хилокская ЦРБ" издан приказ N от 23 октября 2020 года (с внесенными изменениями приказами N от 29.10.2020 и N от 11.01.2021), согласно которому 31.12.2020 в стационаре участковой больницы Харагун сокращены койки круглосуточного пребывания, а также должности персонала в стационаре участковой больницы Харагун, участковой больницы Харагун, отделении скорой медицинской помощи, прочего персонала. В соответствии с п. 3 Приказа N от 23 октября 2020 года (с внесенными изменениями приказами N от 29.10.2020 и N от 11.01.2021) с 01.01.2021 участковая больница Харагун переведена во Врачебную амбулаторию Харагун с выделением 15 коек дневного стационара (терапевтического профиля), п. 4 введены должности Врачебной амбулатории Харагун, отделения СМП Врачебной амбулатории Харагун, прочего персонала, в п. 5.2 указано подготовить предложения о предоставлении высвобождаемым работникам другой работы, соответствующей их квалификации, или иной нижеоплачиваемой должности.

Считая, что указанный приказ свидетельствует о фактическом прекращении деятельности обособленного подразделения ГУЗ "Хилокская ЦРБ" - стационара участковой больницы, для осуществления которого в соответствие с законом необходимо получение положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия решения, которого получено не было, а также что закрытие стационара больницы создает условия для снижения качества и доступности медицинской помощи жителям Хилокского района, прокурор обратился в суд с настоящими требованиями.

Оставляя административное исковое заявление без удовлетворения, суд исходил из того, что анализ оспариваемого приказа N от 23 октября 2020 года (с внесенными изменениями приказами N от 29.10.2020 и N от 11.01.2021), вопреки доводам административного истца, не позволяет сделать вывод о ликвидации или прекращении единственной медицинской организации на территории п. Харагун, поскольку указанным приказом участковая больница Харагун переведена во Врачебную Амбулаторию с выделением последней 15 коек дневного стационара, адрес местонахождения указанного медицинской организации не изменился, что соответствует вышеприведенным Требованиям и Приказу Минздравсоцразвития России от 15 мая 2021 года N 543н, исходя из численности населения с. Харагун. Структурное подразделение в с. Харагун по решению работодателя свою деятельность не прекратило, а было перепрофилировано в соответствии со штатными нормативами уполномоченным на то лицом.

На основании изложенного суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска прокурора.

Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не находит.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации (п.5 ч.1 ст.16 ФЗ от 21.11.2011 N 323-ФЗ).

Согласно ст.10 вышеуказанного федерального закона доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются, в том числе, установлением в соответствии с законодательством Российской Федерации требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения.

В соответствии с Приказом Минздрава России от 27.02.2016 N 132н "О Требованиях к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения исходя из потребностей населения", требования разработаны в целях обеспечения доступности медицинской помощи в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и их структурных подразделениях с учетом видов, форм и условий оказания медицинской помощи и положений методики определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах здравоохранения, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1999 г. N 1683-р.

Согласно Требованиям для оказания первичной специализированной медико-санитарной помощи, специализированной медицинской помощи в стационарных условиях, в условиях дневного стационара в плановой и неотложной форме участковая больница может быть размещена в населенных пунктах с численностью 1 на 5-20 тыс. человек. Амбулатория в том числе врачебная для оказания первичной врачебной медико-санитарной помощи; первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, в условиях дневного стационара 1 на 2-10 тыс. человек.

В соответствии с п. 19.6 Приказа Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н "Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению" в населенных пунктах с числом жителей более 2000 человек для оказания первичной врачебной медико-санитарной помощи организуются врачебные амбулатории вне зависимости от расстояния до ближайшей медицинской организации либо структурного подразделения (отделения) медицинской организации, оказывающей первичную врачебную медико-санитарную помощь по территориально-участковому принципу.

В целях совершенствования организации и нормирования труда работников учреждений здравоохранения и на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" Приказом Минздрава России от 09.06.2003 N 230 утверждены штатные нормативы служащих и рабочих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, штатные нормативы служащих централизованных бухгалтерий при государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и штатные нормативы структурных подразделений (работников), специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (далее - штатные нормативы).

Согласно пунктам 1.5, 1.6 раздела 1 Устава ГУЗ "Хилокская ЦРБ", утвержденного распоряжением Министерства здравоохранения Забайкальского края от 4 декабря 2015 года N, ГУЗ "Хилокская ЦРБ" находится в ведомственном подчинении Министерства здравоохранения Забайкальского края (далее - Министерство) и создано в целях обеспечения Министерством функций по оказанию услуг в сфере здравоохранения.

В соответствии с пунктом 13 раздела 6 Устава к компетенции Министерства относится осуществление контроля за деятельностью Учреждения в соответствии с законодательством РФ.

Согласно приказу Министерства здравоохранения Забайкальского края от 29.06.2020 года N утвержден состав балансовой комиссии, в целях проверки рационального использования ресурсов учреждения, а также оптимизации неэффективных расходов ГУЗ "Хилокская ЦРБ". По результатам проведения балансовой комиссии принято решение, в том числе, по проведению анализа работы койки, рассмотрения вопроса о сокращении коечного фонда. К тому же, в протоколе балансовой комиссии от 10 июля 2020 года N поручено предоставить предложения в Министерство по приведению в соответствие с законодательными актами структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ". В соответствии с приказом главного врача ГУЗ "Хилокская ЦРБ" от 14 июля 2020 года N "Об утверждении Плана мероприятий ("дорожная карта") по результатам проведенной балансовой комиссии ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в июле 2020 года" предусмотрено сокращение коечного фонда в участковых больницах с. Бада, п. Могзон, с. Харагун. Срок реализации данных мероприятий установлен до сентября 2020 года.

В соответствии с оспариваемым приказом врачебной амбулатории выделено 15 коек дневного стационара (терапевтического профиля), введено в штатное расписание отделение скорой медицинской помощи врачебной амбулатории, коечный фонд составляет 15 терапевтических коек дневного пребывания.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что оспариваемый приказ принят в связи с необходимостью приведения структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения, оптимизации штатной численности и сокращения финансовых расходов на содержание и оплату труда работников Участковой больницы с. Харагун, в соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2021 N 543-н, а также приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 09.06.2003 N 230 и полномочиями, определенными Уставом.

Вопреки доводам апелляционного представления Участковая больница с. Харагун ликвидирована не была, ее деятельность не прекращена, участковая больница была переведена во врачебную амбулаторию Харагун в соответствии с вышеприведенными положениями закона. Оспариваемым приказом сокращены только койки круглосуточного пребывания, что при наличии коек дневного стационара не свидетельствует о прекращении деятельности стационара участковой больницы с. Харагун и о нарушении прав неопределенного круга лиц на получение доступной медицинской помощи.

Решение о закрытии 8 коек круглосуточного стационара обусловлено необходимостью соблюдения положений приказа Минзравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н "Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению", в населенных пунктах с числом жителей более 2000 человек для оказания первичной врачебной медико-санитарной помощи организуются врачебные амбулатории вне зависимости от расстояния до ближайшей медицинской организации либо структурного подразделения (отделения) медицинской организации, оказывающей первичную врачебную медико-санитарную помощь по территориально-участковому принципу.

При таких обстоятельствах оспариваемый приказ главного врача ГУЗ "Хилокская ЦРБ" N от 23.10.2020 "О привидении структуры ГУЗ "Хилокская ЦРБ" в соответствие с штатными нормативами в государственных учреждениях здравоохранения" отвечает требованиям действующего законодательства и не мог быть признан незаконным, в связи с чем, суд принял правильное решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционного представления указанных выводов не опровергают, а выражают лишь несогласие с ними, дают иную правовую оценку установленным обстоятельствам, для чего оснований не имеется.

Оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 29 апреля 2021 года без изменения, апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка