Определение Судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛОГОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 мая 2021 года Дело N 33а-2243/2021

от 25 мая 2021 года N 33а-2243/2021

г.Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Коничевой А.А.,

судей Ширяевской Е.С., Молоковой Л.К.,

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области на решение Вытегорского районного суда Вологодской области от 8 февраля 2021 года по административному исковому заявлению Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному образованию сельское поселение Кемское Вытегорского района Вологодской области, Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области о признании незаконным бездействия и возложении обязанности по устранению допущенных нарушений.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А., объяснения представителя административного истца Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора Кононова А.А., представителя административных ответчиков Правительства Вологодской области и Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Садинова Т.М., представителя заинтересованных лиц Управления ЖКХ, транспорта и строительства администрации Вытегорского муниципального района, администрации Вытегорского муниципального района, муниципального образования сельское поселение Кемское Знитиняк В.Я., судебная коллегия

установила:

на территории сельского поселения Кемское Вытегорского муниципального района в д. Игнатово находится общественное кладбище, организованное до начала Великой Отечественной Войны. Кладбище расположено на земельном участке с кадастровым номером N..., отнесенным к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - для размещения кладбищ. Площадь земельного участка, занятого кладбищем, составляет 11395 кв.м. Кладбище расположено на берегу водного объекта - реки Кема. Протяженность участка кладбища в д.Игнатово вдоль водного объекта составляет ... м.

Согласно акту администрации Вытегорского муниципального района по обследования береговой полосы р.Кема в районе кладбища д.Игнатово от 15 мая 2020 года и информации от 01 февраля 2021 года в береговой полосе р.Кема на территории общественного кладбища д.Игнатово комиссией зафиксирован размыв берега протяженностью ... м. В зоне разрушения берега находится ... захоронений.

31 августа 2020 года Череповецкий межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к муниципальному образованию сельское поселение Кемское Вытегорского района Вологодской области, Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области о признании незаконным бездействия по реализации возложенных полномочий по прекращению деятельности на месте погребения в отношении кладбища в д.Игнатово и по предотвращению негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе указанного кладбища, и о возложении обязанностей по устранению допущенных нарушений.

В обоснование иска указал, что в районе местоположения кладбища в течение длительного времени происходит негативное воздействие вод реки Кема и разрушение берега водного объекта, в связи с чем имеется угроза негативного влияния кладбища на окружающую среду и среду обитания человека.

Дальнейшая эксплуатация кладбища, равно как и бездействие по принятию мер к ликвидации угрозы неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека путем переноса части кладбища, либо проведению работ по берегоукреплению и инженерной защите кладбища от негативного воздействия вод реки Кема, приведет к последующей переработке берега и обрушению мест захоронения непосредственно в водный объект., который находится в федеральной собственности в силу положений статьи 8 Водного кодекса РФ. Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области не принимаются меры к реализации полномочий по предотвращению негативного воздействия вод водного объекта - реки Кема - на берег с расположенным кладбищем в д.Игнатово, что создает угрозу обрушения части кладбища в указанный водный объект.

Прокурор просил признать незаконным бездействие муниципального образования сельское поселение Кемское Вытегорского муниципального района, в лице администрации сельского поселения Кемское, по реализации возложенных, в т.ч. частью 4 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", полномочий по прекращению деятельности на месте погребения, по принятию мер, направленных на устранение допущенных нарушений и ликвидацию неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду и здоровье человека, в отношении кладбища в д.Игнатово, в границах участка берегоразрушения, начинающегося на расстоянии 13 метров и заканчивающегося на расстоянии не менее 163 метров от южной границы указанного земельного участка в сторону д.Игнатово, вдоль береговой линии водного объекта реки Кема, с одной стороны, и автомобильной дороги, ведущей в д.Игнатово, с другой стороны, а также в границах участка кладбища, соответствующих протяженности границам участка берегоразрушения, и имеющего ширину 20 метров от уреза воды реки Кема в сторону автодороги, ведущей в д.Игнатово. Также прокурор просил возложить на сельское поселение Кемское Вытегорского муниципального района обязанность в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу прекратить деятельность на указанном месте погребения и в течение 24 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу провести перезахоронение не менее 40 мест погребения, находящихся непосредственно в границах участка берегоразрушения, а также признать незаконным бездействие Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области (далее - Департамент) по принятию мер, направленных на предотвращение негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе кладбища, расположенного в д.Игнатово Вытегорского муниципального района, в границах участка берегоразрушения, начинающегося на расстоянии 13 метров и заканчивающегося на расстоянии не менее 163 метров от южной границы указанного земельного участка в сторону д.Игнатово, вдоль береговой линии водного объекта реки Кема, с одной стороны, и автомобильной дороги, ведущей в д.Игнатово с другой стороны, и возложить на Департамент обязанность в течение 24 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу принять меры в порядке частей 1 и 2 ст. 67.1 Водного кодекса РФ, направленные на предотвращение негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе кладбища, расположенного в д.Игнатово, в границах указанного участка берегоразрушения, путем проведения комплекса мероприятий, включающих в себя работы по спрямлению русла водного объекта - реки Кема, уполаживанию и укреплению берега реки в районе указанного участка берегоразрушения.

Определением суда к участию в деле в качестве соответчиков привлечены администрация Вытегорского муниципального района, Правительство Вологодской области, Федеральное агентство водных ресурсов, в качестве заинтересованного лица - Управление ЖКХ, транспорта и строительства администрации Вытегорского муниципального района.

Определением от 08 февраля 2021 года процессуальный статус администрации Вытегорского муниципального района, Правительства Вологодской области и Федерального агентства водных ресурсов РФ изменен на заинтересованных лиц.

Решением Вытегорского районного суда Вологодской области от 08 февраля 2021 года административные исковые требования Череповецкого межрайонного прокурора удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области ставит вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности и необоснованности. Указывает, что в решении суда не дана оценка технической возможности или невозможности капитального берегоукрепления. Судом необоснованно не принято во внимание экспертное заключение Завгороднего А.М. Также полагает, что административным истцом не представлено доказательств негативного воздействия реки Кема на автодорогу, ведущую в д.Игнатово.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры Викторов Д.В. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация Вытегорского муниципального района Вологодской области просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель Правительства Вологодской области в отзыве на жалобу поддержал позицию Департамента природных ресурсов.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного ответчика Департамента природных ресурсов и окружающей среды Вологодской области Садинов Т.М., представляющий также интересы Правительства Вологодской области, доводы апелляционной жалобы поддержал.

Прокурор Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры Кононов А.А. с доводами жалобы не согласился, поддержал возражения, представленные на апелляционную жалобу.

Представитель заинтересованных лиц Управления ЖКХ, транспорта и строительства администрации Вытегорского муниципального района, администрации Вытегорского муниципального района, муниципального образования сельское поселение Кемское Знитиняк В.Я. в суде апелляционной инстанции пояснил, что с решением суда согласен.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения, не находит оснований для его отмены.

Из содержания положений статей 218, 226 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Удовлетворяя административные исковые требования Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что администрацией сельского поселения Кемское Вытегорского муниципального района, как постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом, должным образом не решались вопросы местного значения по содержанию мест захоронения и реализации полномочий по прекращению деятельности на месте погребения и принятию мер по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека. Каких-либо действенных мер, направленных на устранение нарушений, в т.ч. путем принятия правовых актов по вопросам похоронного дела, проведения собраний, публичных слушаний, направления заявок о выделении денежных средств на организацию перезахоронения части мест погребения, прекращению захоронения умерших на опасном участке берега, по самостоятельному укреплению берега, направлению гарантийных писем на запросы Департамента от 25 мая 2020 года, не принималось, что привело к обрушению части захоронений в реку, что неблагоприятно сказывается на окружающую среду и приводит к осквернению памяти умерших.

Судебная коллегия с такими выводами соглашается в силу следующих причин.

Статьей 42 и частью 1 статьи 45 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 22 части 1 статьи 14 названного Федерального закона организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения поселения.

Законом Вологодской области от 13 ноября 2014 года N 3474-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений", с учетом положений части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ и пункта 16 части 1 статьи 3 Устава сельского поселения Кемское Вытегорского муниципального района, утвержденного решением Совета сельского поселения Кемское от 12 мая 2015 года N 75, за сельским поселением Кемское закреплен ряд вопросов местного значения, в том числе содержание мест захоронения, а также реализация полномочий по прекращению деятельности на месте погребения и принятию меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", который устанавливает, в том числе, санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

В соответствии с частью 4 статьи 17 названного Федерального закона при нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения орган местного самоуправления обязан, в том числе, и принять меры по устранению допущенных нарушений.

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Указанным нормам законодательства о погребении и похоронном деле корреспондируют положения статьи 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которыми при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

При этом под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (статья 1 указанного Федерального закона).

Прекращение в полном объеме эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.

Частью 1 статьи 67.1 Водного кодекса РФ определено, что в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

В части 2 данной статьи указано, что под мерами по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий понимается комплекс мероприятий, включающий в себя в том числе: противопаводковые мероприятия, в том числе мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водных объектов; мероприятия по предотвращению разрушения берегов, в том числе мероприятия по уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению песчано-гравийной и каменной наброской, террасированию склонов.

Судом установлено, что на территории сельского поселения Кемское Вытегорского муниципального района в д.Игнатово находится действующее кладбище, протяженность участка кладбища вдоль р.Кема составляет 260 м.

Согласно акту администрации Вытегорского муниципального района по обследования береговой полосы р.Кема от 15 мая 2020 года и информации от 01 февраля 2021 года в береговой полосе р.Кема на территории общественного кладбища в д.Игнатово зафиксирован размыв берега протяженностью 150 м. В зоне разрушения берега находится 800 захоронений.

По информации администрации Вытегорского района от 01 февраля 2021 года и из имеющихся в деле фотоматериалов усматривается, что в настоящий момент переработка берега водного объекта реки Кема привела к обрушению в реку части надгробий и захоронений.

Из ответа ГУ МЧС России по Вологодской области от 25 февраля 2020 года N 1150-23 следует, что комиссией по предупреждению и ликвидации ЧС администрации Вытегорского района 17 августа 2018 года проведено заседание, на котором администрации района определено осуществить выезд в сельское поселение Кемское и определить координаты и объемы работ и получить разрешение на проведение дноуглубительных работ реки Кема.

<ДАТА> комиссией ГО и ЧС Правительства области проведено выездное заседание, в ходе которого принято решение Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области в срок до 01 июня 2019 года подготовить техническое задание на выполнение работ по расчистке русла реки Кема и ремонту берегоукрепления кладбища в д.Игнатово.

Постановлением Вытегорского районного суда от 26 августа 2020 года администрация сельского поселения Кемское за ненадлежащее содержание кладбища в д.Игнатово (обрушение в водный объект, отсутствие обваловки по периметру и др.) привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 6.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 10000 рублей. Постановление не обжаловалось, вступило в законную силу 15 сентября 2020 года.

Таким образом, установив, что непринятие администрацией сельского поселения Кемское мер по прекращению деятельности на месте погребения на опасном участке и решению вопроса о частичном переносе мест захоронения привело к обрушению части захоронений в реку, что неблагоприятно сказывается на окружающую среду и приводит к осквернению памяти умерших, а также учитывая, что содержание мест захоронения на территории сельского поселения относится к вопросам местного значения сельского поселения Кемское, суд пришел к верному выводу о незаконном бездействии муниципального образования сельское поселение Кемское, в связи с чем обязал его устранить выявленные нарушения.

В соответствии со статьей 8 Водного кодекса Российской Федерации река Кема находится в федеральной собственности.

Согласно части 3 ст. 1 ст. 26 ВК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ.

Пунктом 3.1.1.2 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 05 апреля 2010 года N 362, соответствующие полномочия возложены на Департамент, который является юридическим лицом и может выступать истцом и ответчиком в суде.

Судом в ходе рассмотрения дела установлено, что 13 декабря 2017 года в Департамент природных ресурсов области (вх.N 05.08-0308/17) поступило коллективное обращение жителей сельского поселения Кемское по вопросу берегоукрепительных работ на реке Кема в связи с обрушением мест захоронения в реку.

На обращение был дан ответ, что администрации Вытегорского района предложено рассмотреть возможность разработки документации за счет средств местного бюджета, а также направить в Департамент комплект обосновывающих документов.

Таким образом, о сложившейся ситуации Департаменту было известно с 2017 года, однако лишь в 2020 году в рамках "Программы ведения государственного мониторинга водных объектов Вологодской области на 2020 год" Департамент начал осуществляться мониторинг деформации дна и берегов р.Кема в районе кладбища д. Игнатово.

Как следует из материалов дела, надлежащие заявки в Федеральное агентство водных ресурсов Российской Федерации своевременно не направлялись (направлена заявка лишь <ДАТА>), на направленные заявки были получены отрицательные заключения ввиду экономической нецелесообразности проекта и неполноты пакета документов.

Из ответа заместителя руководителя Федерального агентства водных ресурсов РФ от 24 сентября 2019 года следует, что в нарушение порядка об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от <ДАТА> N..., мониторинг за состоянием дна и берегов реки Кема Вологодской областью не ведется.

Государственный контракт на мониторинг заключен 25 марта 2020 года, хотя по решению комиссии по ГО и ЧС от 19 марта 2019 года N 1 Департаменту еще до 01 июня 2019 года необходимо было подготовить техническое задание на выполнение работ по расчистке русла реки и ремонту берегоукрепления.