Определение Судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЯРОСЛАВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 апреля 2021 года Дело N 33а-2171/2021

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе: председательствующего судьи Малахова В.А.,

судей Моисеевой О.Н., Абрамовой Н.Н.,

при секретаре Марковой О.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ярославле

23 апреля 2021 года

административное дело по апелляционной жалобе Емелина Антона Евгеньевича, Архипова Евгения Викторовича, Емелиной Марины Николаевны на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 15 декабря 2020 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Малахова В.А., судебная коллегия

установила:

Емелина М.Н., Емелин А.Е., Архипов Е.В. обратились с административным исковым заявлением к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее - ДОКН ЯО) о признании незаконным согласования проведения земляных и строительных работ на земельном участке, признании незаконным согласия с актом государственной историко-культурной экспертизы. В обоснование заявленных требований ссылаются на то, что являются собственниками земельных участков, расположенных в Переславском районе Ярославской области. 04.12.2019 в ходе рассмотрения иного административного дела истцам стало известно о том, что 29.10.2018 года ДОКН ЯО письмом N ИХ.43-3350/18 в адрес ООО "<данные изъяты>" согласовал строительство и земляные работы на земельном участке с кадастровым номером N, расположенном в зоне лугопарков, предусмотренной Проектом охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденного решением Яроблисполкома от 17.02.1978 N 116. Данным согласованием административный ответчик допустил нарушение требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия, а именно требований Проекта охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденного решением Яроблисполкома от 17.02.1978 N 116, осуществление строительства нарушает композиционные видовые взаимосвязи объектов культурного наследия, истцы утрачивают доступ к объектам культурного наследия в том виде, в каком они предусматривались Проектом охранных территорий - в незастроенном виде.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда. Доводы жалобы сводятся к неправильному применению норм материального права.

Проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме, заслушав Емелина А.Е., представляющего также по доверенности интересы Емелиной М.Н., Архипова Е.В., представителя Переславской межрайонной прокуратуры по доверенности Бекеневу Е.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд исходил из того, что вопрос о согласовании производства каких-либо (земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных) работ на земельном участке с кадастровым номером N в <адрес> перед административным ответчиком не ставился, данный вопрос административным ответчиком не разрешался, согласование на производство земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных) работ на земельном участке с кадастровым номером N ДОКН ЯО не выдавалось. Письмо ДОКН ЯО от 29.10.2018 N ИХ.43-3350/18 не является согласованием строительства на земельном участке с кадастровым номером N, поскольку не содержит ссылок на конкретный проект производства строительных работ. Оснований для несогласия с актом ГИКЭ от 16.08.2018 года у административного ответчика не имелось, поскольку обстоятельств, установленных п. 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, не выявлено.

С указанными выводами судебная коллегия не соглашается, находит их не соответствующими обстоятельствам дела и постановленными с неправильным применением норм материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Подпунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений, в том числе об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Материалами дела установлено, что в 2018 году ДОКН ЯО было рассмотрено заключение государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ) от 16.08.2018, проведенной аттестованным Минкультуры России экспертом Кутуковым Д.В. в целях определения наличия (отсутствия) объектов археологического наследия на земельном участке с кадастровым номером N.

Письмом от 29.10.2018 N ИХ.43-3350/18 ДОКН ЯО известил заказчика экспертизы - ООО <данные изъяты>" о согласии с выводами акта ГИКЭ, указав в абзаце 2 текста письма, что результаты акта ГИКЭ от 16.08.2018, документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которым определяется наличие или отсутствие объекта, обладающих признаками объекта культурного наследия - Технический отчет об археологической разведке на земельном участке с кадастровым номером N в <адрес>, в 2018 году, указывают на то, что на территории земельного участка отсутствуют объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленные объекты культурного наследия и объекты, обладающие признаками объекта культурного (в том числе археологического) наследия. Проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных хозяйственных работ на земельном участке с кадастровым номером N в <адрес>, возможно.

В абзаце 3 письма от 29.10.2018 N ИХ.43-3350/18 административный ответчик указывает на согласие с выводами акта ГИКЭ от 16.08.2018 года.

Согласно п. 4 ст. 99 Земельного кодекса РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Согласно Проекту охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденному решением Яроблисполкома от 17.02.1978 N 116 (далее - Проект охранных территорий) "Зона лугопарков" является подразделом "Г" раздела пятого Проекта охранных территорий. Раздел пятый имеет наименование "Зоны регулирования застройки".

Согласно ст. 33 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры", посвященной зонам охраны памятников истории и культуры, установлено, что в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта в порядке, определяемом законодательством Союза ССР и РСФСР. Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта.

С момента вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" данная норма ст. 33 указанного выше Закона РСФСР была заменена аналогичной нормой ст. 34 Федерального закона N 73-Ф3 от 25 июня 2002 года (Зоны охраны объектов культурного наследия). Согласно данной норме в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Исходя из буквального толкования названной нормы зоны регулирования застройки являются частным случаем зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, согласно Градостроительного кодекса РФ зоны регулирования застройки, являющиеся зонами охраны объектов культурного наследия, относятся к зонам с особыми условиями использования территории.

Согласно Проекту охранных территорий предусмотрены особенности использования земельных участков в границах зоны регулирования застройки - зоны лугопарков: "В целях сохранения в условиях растущего города характерных особенностей ландшафта Переславля-Залесского и характера озеленения береговой полосы озера Плещеева проектом предусматривается незастроенные, открытые пространства к югу от реки Трубеж, в районе Рыбной слободы до Подгорной слободы и на северной окраине города у Никитского Монастыря от Городища и Троицкой слободки до Борисоглебской нагорной слободы. Режим охраны предусматривает создание лугопарка, в отдельных местах которого предусматривается сооружение спортивных площадок и небольших парковых строений. Зеленые насаждения, парковые строения и малые архитектурные формы не должны нарушать главные видовые взаимосвязи основных архитектурных ансамблей. В этой зоне выделяются отдельные сектора сохранения и частичного восстановления природного ландшафта с реконструкцией отдельных исторических комплексов и строительством новой масштабной или застройки (орфография и пунктуация сохранены). Речь идет об участках верхних террас (южной и северной) непосредственно выходящих к оз. Плещеево. Необходимость введения условий застройки сохраняющих композиционную связь существующих архитектурных доминант в исторически сложившейся панораме города продиктована неудачным приемом застройки южной террасы у Горицкого монастыря пятиэтажными домами. Территории, на которых этажность застройки не оказывает существенного влияния на восприятие исторически сложившегося ландшафта, могут застраиваться многоэтажными зданиями с высотными акцентами вне зон композиционных связей существующих доминант. В формировании новой застройки необходимо сохранить преемственность объемно-пространственных композиций, составляющих образ древнерусского города Переславля-Залесского".

Таким образом, установление зоны регулирования застройки - зоны лугопарков преследовало цель сохранения единого композиционного ансамбля объектов культурного наследия на эталонном ландшафте побережья Плещеева озера.

Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Ярославской области в области охраны объектов культурного наследия, действует на основании Положения о Департаменте охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 17 июня 2015 года N 659-П и является органом исполнительной власти Ярославской области, осуществляющим функции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Регулирование зон охраны объектов культурного наследия, в число которых входит зона регулирования застройки, осуществляется в соответствии с действующим на момент выдачи оспариваемого согласования Приказом Минкультуры СССР от 24.01.1986 N 33 "Об утверждении "Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР". Данной инструкцией установлено:

"1.4. Зоны охраны устанавливаются вокруг недвижимых памятников истории и культуры, которыми могут быть: архитектурные ансамбли и градостроительные комплексы - исторические центры населенных пунктов, кварталы, площади, улицы, системы или элементы планировки и застройки; отдельно стоящие здания и сооружения, произведения садово-паркового и ландшафтного искусства, памятные места, связанные с историческими событиями, памятники археологии, произведения монументального искусства.

На территории зон охраны памятника устанавливается режим содержания и использования с определенными ограничениями нового строительства и функционального использования с целью создания условий, способствующих сохранению памятника, как градоформирующего фактора при реконструкции исторических населенных пунктов, включения его в новую градостроительную среду.

Из зон охраны памятников выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские и склады, наносящие физический и эстетический ущерб памятнику, вызывающие значительные грузовые потоки, загрязняющие почву, атмосферу и водоемы.

1.5. В пределах зон охраны памятников запрещаются производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения Министерства культуры СССР - для зон охраны памятников общесоюзного значения и министерств культуры, других государственных органов союзных республик - для зон охраны памятников республиканского и местного значения.

Разрешение на проведение работ в пределах указанных зон может быть выдано соответствующим государственным органом охраны памятников по представлению исполнительного комитета местного Совета народных депутатов.

1.6. Зоны охраны недвижимых памятников истории и культуры являются составной частью проектов районной планировки и генеральных планов городов, проектов детальной планировки и застройки городов и других населенных пунктов.

1.7. Отступление от установленного режима использования территории зон охраны памятников возможно только по специально выполненному проекту, согласованному с соответствующими государственными органами охраны памятников.

Такой проект должен сопровождаться исследованиями, показывающими соотношение проектируемых зданий или сооружений с памятниками, их влияние на формирование ансамблей, на облик населенного пункта.

1.8. Руководство и контроль за установлением зон охраны недвижимых памятников истории и культуры, а также режима их содержания и использования осуществляется государственными органами охраны памятников в пределах их компетенции в соответствии с действующим законодательством Союза ССР и союзных республик.

2.1. Зоны охраны памятников - это специально выделенные территории, предназначенные для обеспечения сохранности памятников и их среды, выявления их историко - художественной ценности и целесообразного использования.

2.2. Систему зон охраны как отдельно стоящих памятников, так и градостроительных комплексов составляют: - охранная зона памятника; - зона регулирования застройки; зона охраняемого ландшафта.

2.4 Зона регулирования застройки - территория, окружающая охранную зону памятника, необходимая для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населенного пункта, для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой.

В зоне регулирования застройки сохраняется система исторической планировки, сохранившиеся ее фрагменты и ценные элементы ландшафта, закрепляется или восстанавливается градоформирующее значение памятников в архитектурно пространственной организации населенного пункта, обеспечиваются благоприятные условия их зрительного восприятия, предусматривается устранение диссонансов, нарушающих восприятие памятников, цельность композиции охраняемых архитектурных комплексов или ландшафта.

3.2.2. Новое строительство в зоне регулирования застройки регламентируется по функциональному назначению, приемам застройки по высоте, протяженности и масштабности зданий, по характеру озеленения, приемам благоустройства и другим показателям, которые устанавливаются в описании режима использования зоны.

3.2.4. Для обзора памятников и их комплексов необходимо: установить точки, наиболее благоприятные для обзора; не закрывать памятники новыми зданиями со стороны обзора; избегать размещения в окружении памятников новых зданий, образующих неблагоприятный для восприятия памятников фон.

4.2.1. Границы зон регулирования застройки определяются конкретными условиями взаимовлияния памятников и новой застройки. Принятые границы должны исключать возможность искажения характера исторической планировки, неблагоприятного воздействия нового строительства на памятники, их ансамбли, панораму, силуэт, с сохранением своеобразия архитектурного облика исторической части населенного пункта.

4.2.2. Границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида.

4.2.3. Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко-архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль памятников.

5.2.1. Для составления проекта зон охраны необходимо выполнение следующих исследовательских работ, основанных на изучении литературных, архивных источников и на натурных исследованиях:

- исследование планировочной и пространственной структуры населенного пункта в процессе его исторического формирования; системы улиц и площадей и их пространственной организации, зрительных связей между архитектурными комплексами, связей их с природными условиями; анализ ландшафта и своеобразия облика населенного пункта;

- исследование застройки населенного пункта - худоэюественно - исторической ценности составляющей его зданий и сооружений, определение градоформирующего значения памятников, выявление объектов, требующих сохранения в качестве памятников культуры или исторической среды, а также объектов, нарушающих архитектурное единство или условия восприятия памятников или ландшафта;

- разработка рекомендаций по проведению необходимых мероприятий, связанных с использованием недвижимых памятников истории и культуры, их среды, а также устранению нарушений, наносящих ущерб памятникам и их среде;

- определение территорий распространения культурного слоя и его мощности на различных участках на основе имеющихся разведочных шурфов, буровых скважин и др.

5.3.3. До проведения историко-архитектурных исследований строительство новых зданий и сооружений ведется только по согласованию с государственными органами охраны памятников".

Таким государственным органом в Ярославской области является Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области. Учитывая, что историко-архитектурные исследования в отношении зоны регулирования застройки - зоны лугопарков в порядке, установленном данным Приказом, не проводились, что не оспорено и не опровергнуто административным ответчиком, любое строительство на рассматриваемой территории должно согласовываться Департаментом охраны объектов культурного наследия Ярославской области.

Регулирование планируемого строительства органом охраны объектов культурного наследия является самостоятельным регулированием, отличным от получения разрешения на строительство либо согласования строительства с органом местного самоуправления, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство в порядке направления уведомления о планируемом строительстве в соответствии с Градостроительным кодексом. Несоблюдение порядка предусмотренного Градостроительным кодексом о получении разрешительной документации не строительство имеет иные последствия в части признания объекта самовольной постройкой. В случаях, когда самовольная постройка не нарушает прав третьих лиц, не создает угрозу жизни и здоровью, несоблюдение процедуры само по себе не может быть основанием для признания такой постройки самовольной (ст. 222 ГК РФ).

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10/22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан.