Определение Судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КАЛИНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 апреля 2021 года Дело N 33а-2063/2021

Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:

председательствующего Крамаренко О.А.,

судей Тращенковой О.В., Шевченко С.В.,

при секретаре Быстровой Н.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании суда апелляционной инстанции административное дело по административному иску Министерства здравоохранения Калининградской области к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения Калининградской области о признании незаконным и отмене предписания,

с апелляционной жалобой Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения Калининградской области на решение Центрального районного суда г.Калининграда от 15 января 2021 года.

заслушав доклад судьи Тращенковой О.В., выслушав представителя Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения Калининградской области Ситникову Л.А., поддержавшую жалобу, представителя Министерства здравоохранения Калининградской области Попову А.В., возражавшую против жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Министерство здравоохранения Калининградской области обратилось в суд с названными выше административными исковыми требованиями, дополнив их впоследствии, указав, что на основании приказа Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области (далее - Управление Росздравнадзора по Калининградской области) от 17.07.2020 N П39-294/20 в Министерстве здравоохранения Калининградской области (далее - Министерство) проведена внеплановая проверка, по итогам которой 24 июля 2020 года составлен акт и выдано предписание N N, в которых отражено, что по итогам проверки усмотрены нарушения подпунктов 2, 24, 35, 54 и 63 пункта 9 Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11.05.2010 N 311, и пункта 10 приложения N 10 к приказу Минздрава России от 19.03.2020 N 198н "О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19". В предписании отражены сведения о нарушении Министерством подпунктов 35, 54, 63 пункта 9 Положения в части контроля за работой "горячей линии" в субъекте. Министерство полагает, что указанный вывод сделан Управлением Росздравнадзора по Калининградской области на основании неподтвержденного довода сотрудников Росздравнадзора о наличии большого количества звонков с жалобами об отсутствии информации и невозможности дозвониться на "горячую линию", в акте и материалах проверки отсутствуют доказательства ненадлежащей работы "горячей линии" Министерства. В соответствии с подпунктами 54 и 63 п.9 Положения Министерство организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный действующим законодательством срок, а также оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к компетенции Министерства, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан. Указанные вопросы урегулированы Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Правовая помощь гражданам оказывается также в соответствии с указанным Законом. Подпунктом 2 п.9 Положения установлено, что Министерство разрабатывает и реализует программы развития здравоохранения, в том числе направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, развитие службы крови, организацию обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участвует в санитарно-гигиеническом просвещении населения. Данная норма не содержит указаний на обязанность Министерства разработать нормативный правовой акт, регламентирующий порядок дистанционной выписки лекарственных средств, а также порядок доставки препаратов пациентам с COVID-19 и хроническими заболеваниями на дом. При этом в рамках указанного полномочия Министерством разработана и реализуется государственная программа Калининградской области "Развитие здравоохранения", утвержденная постановлением Правительства Калининградской области от 30.04.2013 N 273. К предмету проверки указанный пункт Положения отношения не имеет. В рамках проверки реализация государственной программы Калининградской области "Развитие здравоохранения" не проверялась, документы об ее исполнении не запрашивались. Согласно подп.24 п.9 Положения Министерство организует обеспечение граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный ч.3 ст.44 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Указанный Перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности, установлен Постановлением Правительства РФ от 26.04.2012 N 403 и не включает новую коронавирусную инфекцию. К предмету проверки указанный пункт Положения отношения не имеет. В соответствии со ст.37 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ медицинская помощь, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации, организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями. Приказ N 198н, регламентирующий временный порядок организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, содержит обязательные для исполнения действия для медицинских организаций и не требует издания со стороны Министерства дополнительных правовых актов. Порядок назначения лекарственных препаратов, форм рецептурных бланков на лекарственные препараты, порядка оформления указанных бланков, их учета и хранения, утвержден приказом Минздрава России от 14.01.2019 N 4н, а возможность дистанционного обеспечения пациентов лекарственными препаратами установлена в отношении руководителей медицинских организаций пунктом 2.15 приложения N 3 к Приказу N 198н. Между тем, вопрос дистанционного обеспечения граждан лекарственными препаратами отражен в приказе Министерства от 26.03.2020 N 177, предоставленном в адрес Росздравнадзора, а также в упомянутом в акте письме Министерства от 27.03.2020 N 01-06/1804. В предписании указано также на нарушение требований п.10 приложения N 10 к Приказу N 198н, выразившееся в необеспечении Министерством проведения компьютерной томографии легких во всех стационарах, перепрофилированных под COVID-19, с чем Министерство также несогласно, поскольку в силу п.10 приложения N 10 к Приказу N 198н в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 обеспечивается возможность проведения рентгенографии органов грудной клетки, ультразвукового исследования брюшной полости, плевральной полости, сердечно-сосудистой системы, фибробронхоскопии, общего анализа крови, общего анализа мочи, исследования газов крови, комплексного исследования функции внешнего дыхания. Согласно абз.2 указанного пункта в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 рекомендуется обеспечить возможность проведения компьютерной томографии легких, диагностики с использованием методов амплификации нуклеиновых кислот. При этом, согласно абз.3 указанной нормы, в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 для пациентов, находящихся в состоянии средней тяжести, проведение лабораторных и инструментальных методов исследования, предусмотренных абз.1 и 2 настоящего пункта, может быть обеспечено путем маршрутизации пациентов в иные медицинские организации, которые участвуют в оказании медицинской помощи пациентам с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID-19. Из акта Росздравнадзора следует, что в соответствии с приказом Министерства от 24.04.2020 N 244 компьютерная томография осуществляется в ГБУЗ КО "Центральная городская клиническая больница" и "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи", что соответствует перечисленным выше требованиям, изложенным в абз.1-3 п.10 приложения N 10 к Приказу N 198н. Таким образом, выводы о том, что в действиях Министерства имеются нарушения исполнения требований п.10 приложения N 10 к Приказу N 198н необоснованны.

Кроме того, Министерство полагает, что предписание не соответствует требованиям Закона N 294-ФЗ, формулировки, указанные в предписании не содержат перечень действий, которые необходимо совершить Министерству здравоохранения Калининградской области по устранению выявленных нарушений, то есть по своему содержанию предписание не конкретизировано, нечеткое и неясное, не содержит достоверных сведений о нарушении Министерством положений перечисленных выше правовых актов и выдано незаконно. Предписание выдается лишь в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, тогда как какие-либо требования закона Министерством не нарушались. Полагает, что надзорным органом безосновательно, в нарушение действующего законодательства и ч.3 ст.12 Закона N 294-ФЗ, принято решение о проведении выездной проверки при том, что иные способы проверки (за исключением анализа документов) в приказе отсутствуют. Более того, для проведения проверки с таким предметом отсутствовала необходимость выезжать по месту нахождения Министерства, осматривать помещения или давать оценку фактическому материально-техническому снабжению. Ссылаясь на указанные обстоятельства, Министерство здравоохранения Калининградской области просило суд признать предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области от 24 июля 2020 года незаконным и отменить его.

Решением Центрального районного суда г.Калининграда от 15 января 2021 года административные исковые требования Министерства здравоохранения Калининградской области удовлетворены, предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области от 24 июля 2020 года N N об устранении нарушений при осуществлении медицинской деятельности признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Управление Росздравнадзора по Калининградской области настаивает на нарушении Министерством здравоохранения Калининградской области подпунктов 35, 54 и 63 пункта 9 Положения в части контроля за работой "горячей линии", организованной для населения по вопросам получения медицинской помощи, тестирования на COVID-19, выдачи лекарственных средств и оформления больничных листов, поскольку в Управление Росздравнадзора по Калининградской области неоднократно поступали жалобы об отсутствии такой информации и о невозможности дозвониться на "горячую линию" Министерства здравоохранения Калининградской области. Кроме того, в Министерстве здравоохранения Калининградской области отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий порядок дистанционной выписки лекарственных средств, доставки препаратов пациентам с COVID-19 и хроническими заболеваниями на дом. Настаивает на допущенном нарушении п.10 Приложения 10 Приказа Минздрава России от 19.03.2020 N 198н, поскольку в одном из перепрофилированных для лечения COVID-19 медицинских учреждений (ГБУЗ "Гусевская центральная районная больница" не обеспечено проведение компьютерной томографии легких. ГБУЗ "Инфекционная больница Калининградской области", оказывающая медицинскую помощь пациентам с коронавирусной инфекцией, также не имеет в своей структуре аппарата компьютерной томографии легких. Просит решение суда отменить, производство по делу прекратить.

Министерством здравоохранения Калининградской области на апелляционную жалобу поданы возражения, в которых Министерство просит решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления Росздравнадзора по Калининградской области по доверенности Ситникова Л.А. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель Министерства здравоохранения Калининградской области по доверенности Попова А.В. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просила решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях.

Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия полагает решение подлежащим оставлению без изменения, апелляционною жалобу - без удовлетворения.

Отношения, возникающие в сфере здравоохранения граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", который определяет, в том числе, полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья (ст.1).

Согласно п.8 ст.14 названного выше Федерального закона, к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относится, в том числе, организация и осуществление контроля в сфере охраны здоровья, в том числе, за соблюдением требований технических регламентов в сфере охраны здоровья.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, согласно п.1 которого Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

В соответствии с п.1 п.7 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного Приказом Минздрава России от 13.12.2012 N 1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе, осуществляет государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок соблюдения прав граждан в сфере здравоохранения и порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2012 N 1152 "Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности" государственный контроль осуществляется посредством плановых и внеплановых документарных проверок в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, на основании Приказа от 17.07.2020 N П39-294/20 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области с целью исполнения поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. от 06.07.2020 N ТГ-П12-7291 и поручения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 15.07.2020 N 01ВП-49/20 Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области в период с 21.07.2020 по 24.07.2020 была проведена внеплановая выездная проверка Министерства здравоохранения Калининградской области.

По результатам проверки 24 июля 2020 года был составлен акт и вынесено предписание N 392004462754 об устранении нарушений при осуществлении медицинской деятельности.

Из содержания предписания следует, что в ходе проведения проверки в деятельности Министерства здравоохранения выявлены нарушения требований подпунктов 35, 54, 63 п. 9 Постановления Правительства Калининградской области от 11.05.2010 N 311 "О Министерстве здравоохранения Калининградской области" в части ненадлежащего контроля за работой "горячей линии" в субъекте; подпунктов 2, 24, 35, п. 9 этого же Постановления Правительства Калининградской области в части отсутствия нормативно-правового акта, регламентирующего порядок дистанционной выписки лекарственных средств, доставки препаратов пациентам с COVID-19 и хроническими заболеваниями на дом; п.10 приложения N 10 Приказа Минздрава России от 19.03.2020 N 198н "О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19" в части не обеспечения проведения компьютерной томографии легких во всех стационарах, перепрофилированных под COVID-19, поскольку в соответствии с приказом от 24.04.2020 N 244 компьютерная томография осуществляется только в двух лечебных учреждениях - ГБУЗ КО "ЦГКБ" и ГБУЗ КУО "ГКБСМП".

С целью устранения выявленных нарушений Министерству здравоохранения Калининградской области предложено организовать работу в соответствии с Постановлением Правительства Калининградской области от 11.05.2010 N 311 "О Министерстве здравоохранения Калининградской области"; Приказом Минздрава России от 19.03.2020 N 198н "О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19".

Таким образом, надзорным органом предписано Министерству здравоохранения Калининградской области при осуществлении деятельности соблюдать требования закона, при этом не указаны факты нарушений, ответственные лица и перечень действий, которые Министерству здравоохранения необходимо выполнить.

Судом при разрешении спора установлено, что Министерством здравоохранения Калининградской области организована работа "горячей линии" для информирования населения по вопросам здравоохранения. Доказательств ненадлежащей организации ее работы материалы проверки не содержат, в частности, не указано количество поступивших, обработанных и необработанных звонков, причины отказа в предоставлении информации.

Не содержат материалы проверки и объективных доказательств и подтвержденных данных о нарушении Министерством здравоохранения Калининградской области конкретных нормативных положений в части реализации лекарственных средств в период ограничительных мер. Как верно указано судом первой инстанции, само по себе отсутствие письменного регламента о порядке дистанционного обеспечения лекарственными препаратами не свидетельствует о бездействии Министерства в данной сфере, поскольку материалами дела подтверждено, что мероприятия, направленные на работу медицинских организаций по дистанционному обеспечению населения лекарственными препаратами, проводились, сведения о наличии жалоб получателей лекарственных средств на необеспечение лекарствами, рецептами и невозможность их получения в поликлинике или удаленно по месту жительства, отсутствуют.

Кроме того, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суд пришел к выводу об отсутствии нарушений со стороны Министерства здравоохранения Калининградской области п.10 Приложения N 10 Приказа Минздрава России от 19.03.2020 N 198н "О временном порядке организацииработы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 (в редакции на момент проверки).

Так, данным пунктом предусмотрено, что в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 обеспечивается возможность проведения рентгенографии органов грудной клетки, ультразвукового исследования брюшной полости, плевральной полости, сердечно-сосудистой системы, фибробронхоскопии, общего анализа крови, общего анализа мочи, исследования газов крови, комплексного исследования функции внешнего дыхания. В структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 рекомендуется обеспечить возможность проведения компьютерной томографии легких, диагностики с использованием методов амплификации нуклеиновых кислот. В структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 для пациентов, находящихся в состоянии средней тяжести, проведение лабораторных и инструментальных методов исследования, предусмотренных абз.1 и 2 настоящего пункта, может быть обеспечено путем маршрутизации пациентов в иные медицинские организации, которые участвуют в оказании медицинской помощи пациентам с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID-19.

Из материалов дела усматривается, что приказом Министерства здравоохранения Калининградской области от 31.03.2020 N 190 утверждена маршрутизация пациентов в условиях распространения новой коронавирусной инфекции, что согласуется с названными выше требованиями.

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предписание Управления Росздравнадзора по Калининградской области, выданное Министерству здравоохранения Калининградской области 24 июля 2020 года, не соответствует закону и нарушает права административного истца.

Более того, судом верно отмечено, что вынесенное по результатам проверки должностным лицом предписание должно содержать законные требования, указания, позволяющие однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или иными нормативными документами, должно быть исполнимым, содержать конкретные и четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить лицу, в отношении которого вынесено предписание, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать двоякое толкование, его изложение должно быть кратким и четким, ясным и доступным для понимания, оно не должно носить признаки формального выполнения требований (п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Вместе с тем, судом установлено, что формулировка предписания от 10 июня 2019 года не содержит перечень действий, которые необходимо совершить Министерству здравоохранения Калининградской области по устранению выявленных нарушений, то есть по своему содержанию предписание неконкретизировано, нечеткое и неясное, то есть оно не соответствует требованиям п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", что также свидетельствует о его незаконности.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, полагая их правильными. Они основаны на совокупности исследованных в судебном заседании доказательствах, которым суд в соответствии со ст.84 КАС РФ дал правильную оценку.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области при рассмотрении дела судом первой инстанции, не опровергают правильности выводов суда, направлены на переоценку доказательств, основаны на ошибочном толковании закона и не могут служить основанием к отмене решения суда.

Все обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений не допущено. Решение суда соответствует закону, оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.Калининграда от 15 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка