Определение Судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛОГОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 мая 2021 года Дело N 33а-2050/2021

от 11 мая 2021 года N 33а-2050/2021

г.Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Медведчикова Е.Г.,

судей Ширяевской Е.С., Коничевой А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Департамента здравоохранения Вологодской области на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 08 февраля 2021 года по административному исковому заявлению Департамента здравоохранения Вологодской области к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Вологодской области о признании незаконными в части акта проверки и предписания.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А., объяснения представителя административного истца Департамента здравоохранения Вологодской области по доверенности Бабушкиной Г.А., представителя административного ответчика Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Вологодской области и заинтересованного лица главного специалиста-эксперта отдела контроля и надзора в сфере здравоохранения Территориального органа Росздравнадзора по Вологодской области Верховец А.В., судебная коллегия

установила:

на основании приказов руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Вологодской области (далее - ТО Росздравнадзора по Вологодской области) Малафеевой И.Б. при согласовании с Прокуратурой Вологодской области должностными лицами ТО Росздравнадзора по Вологодской области проведена плановая выездная проверка в порядке статьи 29.2 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в отношении Департамента здравоохранения Вологодской области, в ходе которой составлен акт N 8 от 04 сентября 2020 года, на основании которого выдано предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 15 декабря 2020 года.

Со ссылкой на неправомерность указанного предписания и акта проверки, Департамент здравоохранения Вологодской области (далее - Департамент) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании их незаконными (в части).

В обоснование требований указано, что отраженные в акте нарушения выявлены при плановой проверке в рамках государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности. Однако правовых оснований для проведения проверки не имелось, поскольку пунктом 2.1 постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 года N 438 установлено, что в 2020 году плановые проверки при осуществлении государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности не проводятся. Следовательно, отсутствовали основания для проведения проверки, что в силу статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора (контроля) и муниципального контроля" является грубым нарушением.

Кроме того, отдельные разделы акта содержат необоснованные выводы и не соответствуют действующему законодательству, а именно:

В акте указано, что Департаментом не представлены документы и материалы, характеризующие состояние системы здравоохранения Вологодской области в 2017-2019 г.г. и в 1 полугодии 2020 года, чем нарушены пункты 5, 8 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 323), которыми установлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья. Между тем, Департамент осуществляет функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений здравоохранения Вологодской области, в которых организовано оказание населению медицинской помощи в соответствии со статьей 37 названного Закона, в том числе, в рамках территориальной программы бесплатного оказания медицинской помощи, а также мероприятия по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни.

В акте указано, что планы Департамента по снижению смертности и сведения об исполнении планов в ходе проверки не представлены, чем нарушены требования части 4 статьи 7 ФЗ N 323. Между тем, на территории области реализуется Государственная программа "Развитие здравоохранения Вологодской области" на 2014-2020 г.г., в состав которой входят подпрограммы по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни, реализуемые Департаментом.

В акте указано, что работа главных внештатных специалистов организована неудовлетворительно. В качестве правового основания для данного вывода указаны приказы Минздрава России от 25 октября 2012 года N 444 "О главных внештатных специалистах Минздрава РФ" и от 23 сентября 2013 года N 655 "О главных внештатных специалистах Минздрава РФ в федеральных округах РФ". Указанные приказы не содержат норм о том, чтобы на уровне субъекта были приняты приказы и положения о главном внештатном специалисте, номенклатура главных внештатных специалистов, их персональный состав.

В акте указано, что Департаментом нарушены положения п.п.1,2 части 1 статьи 16 ФЗ N 323 в части непринятия мер по обеспечению Крещенковой О.В. жизненно необходимым лекарством "Алемтузумаб" в 2020 году, что является нарушением её прав в сфере охраны здоровья. При этом указано на нарушение Департаментом требований Федерального закона N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ", поскольку не было обеспечено объективное и всестороннее рассмотрения её обращения по вопросу обеспечения данным лекарством. Между тем, информация о необходимости обеспечения Крещенковой О.В. данным препаратом была направлена БУЗ ВО "Череповецкая городская поликлиника N 7" после утверждения заявки на 2020 год и проведения Минздравом РФ аукционов по закупке лекарственных препаратов. Представление дополнительных заявок на текущий год "Правилами организации обеспечения лекарственными средствами лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, гемолитико-уремическим синдромом, юношеским артритом с системным началом, мукополисахаридозом I, II и VI типов, апластической анемией неуточненной, наследственным дефицитом факторов II (фибриногена), VII (лабильного), X (Стюарта - Прауэра), лиц после трансплантации органов и (или) тканей" не предусмотрено.

В акте указано, что одно обращение не рассмотрено Департаментом, а именно обращение гражданина Юсупова А.А., чем нарушен пункт 1 части 1 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ". Вместе с тем, в обращении данного гражданина ставился вопрос о несогласии с госпитализацией третьего лица в моногоспиталь. Поскольку обращение касалось вопросов организации медицинской помощи третьего лица, оснований для проведения проверки не имелось. При этом порядок госпитализации в моногоспиталь заявителю был разъяснен.

Таким образом, Департамент полагает, что нарушения в его действиях отсутствуют, в связи с чем просил признать незаконными акт и предписание в части указанных разделов.

Решением Вологодского городского суда от 08 февраля 2021 года Департаменту здравоохранения Вологодской области в удовлетворении административных исковых требований - отказано.

В апелляционной жалобе Департамент здравоохранения Вологодской области, ссылаясь на прежние доводы, ставит вопрос об отмене вынесенного судебного решения по мотиву нарушения норм процессуального и материального права.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного истца по доверенности Бабушкина Г.А. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Вологодской области по доверенности, а также заинтересованное лицо по делу Верховец А.В. с доводами апелляционной жалобы не согласилась, просила оставить её без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, находит решение суда соответствующим фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При этом в силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, принимается судом по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Из смысла приведённых правовых норм следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений, действий (бездействия) и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

Совокупность таких обстоятельств по делу не установлена.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относится защита прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья; организация, обеспечение и осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 323 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения" Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

Как следует из пункта 4 указанного постановления, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

На территории Вологодской области территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения является Территориальный орган Росздравнадзора по Вологодской области.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере охраны здоровья, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

В соответствии с пунктами 1 и 3 части 1 статьи 10 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.

В силу части 4 статьи 7 ФЗ N 323 органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями разрабатывают и реализуют программы, направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, и принимают соответствующие меры по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями.

Согласно пунктам 5 и 8 части 1 статьи 16 данного ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся, в числе прочего, организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе, высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе, скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации; организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации.

Как установлено судом, в период с 10 августа по 04 сентября 2020 года в отношении Департамента здравоохранения Вологодской области ТО Росздравнадзора по Вологодской области проведена плановая выездная проверка на основании приказов руководителя ведомства И.Б. Малафеевой.

В связи с выявленными нарушениями законодательства в сфере охраны здоровья, организации и осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, полноты и качества реализации Департаментом здравоохранения Вологодской области переданных полномочий РФ по лицензированию отдельных видов деятельности, полноты и качества переданных полномочий по оказанию государственной и социальной помощи, должностными лицами ТО Росздравнадзора по Вологодской области составлен акт N 8 от 04 сентября 2020 года, на основании которого Департаменту выдано предписание, которым предписано устранить выявленные нарушения в срок до 15 декабря 2020 года, и направить в ТО Росздравнадзора по Вологодской <адрес> информацию об исполнении предписания и принятых мерах по устранению нарушений с приложением копий подтверждающих документов.

С выявленными нарушениями Департамент не согласен.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, исходил из того, что плановая выездная проверка проведена уполномоченными должностными лицами в пределах предоставленных им полномочий, форма акта и предписания и их содержание являются законными и соответствующими законодательству, в связи с чем не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия с таким выводом соглашается в силу следующих причин.

Так, судом первой инстанции установлено, что плановая проверка в отношении Департамента была включена в план проверок Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Вологодской области на 2020 год, который был в дальнейшем согласован с Прокуратурой Вологодской области.

При корректировке плана проверок на 2020 год в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 года N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" проверка в отношении Департамента не исключена. Предложений об исключении данной проверки в адрес Территориального органа не поступало.

Одним из доводов Департамента о необоснованности проведения проверки является отсутствие оснований для её проведения со ссылкой на пункт 2.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года N 438, в соответствии с которым в 2020 году плановые проверки при осуществлении государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности не проводятся.

В соответствии с пунктом 1.4 Положения о Департаменте здравоохранения Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 26 апреля 2010 года N 458, Департамент здравоохранения Вологодской области является юридическим лицом.

Вместе с тем, Департамент является органом исполнительной государственной власти Вологодской области по реализации полномочий в области охраны здоровья граждан (п.1.1 раздел 2). Задачей департамента является разработка и реализация в пределах своей компетенции системы по охране здоровья граждан на территории области, включая организацию профилактических мероприятий и оказание медицинской и лекарственной помощи (п.2.1 раздел 2).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что плановая проверка в отношении Департамента здравоохранения Вологодской области в части государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности была проведена законно, в рамках требований нормативных правовых актов, указанных в п.9 Приказа N 122-Пр/20 от 05 августа 2020 года, а именно на основании статьи 29.2 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о чем прямо указано в Приказе.

В соответствии с приведенной нормой закона государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий.

По итогам проведения проверки ТО Росздравнадзора по Вологодской области пришел к выводу о нарушении Департаментом пунктов 5 и 8 части 1 статьи 16 ФЗ N 323-ФЗ, поскольку в рамках проверки не были представлены все необходимые для этого документы (лист 13 Акта).

В опровержение данного довода административный истец указывает, что медицинская помощь организуется в соответствии со статьей 37 вышеупомянутого Закона.

Между тем, в разделе 13 приказа N 122-Пр/20 указан перечень документов, предоставление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. С копией данного приказа был ознакомлен и.о. начальника Департамента здравоохранения Вологодской области, кроме того, приказ был направлен электронной почтой 05 августа 2020 года в 15:27. Вместе с тем, Департамент не представил указанный перечень документов в полном объеме, что не отрицала в суде апелляционной инстанции представитель Департамента, ссылаясь на то, что формулировки в приказе не позволяли определить перечень конкретных документов, часть документов была подготовлена, но не запрошена.

Такие доводы являются неубедительными и не опровергают выводы суда о законности оспариваемого положения.

Указывая на незаконность нарушения требований части 4 статьи 7 ФЗ, в акте указано, что на момент проверки не представлены планы Департамента здравоохранения Вологодской области по снижению смертности, в том числе трудоспособного населения, младенческой, материнской смертности, смертности от ДТП и сведения об исполнении планов в ходе проверки. В частности, отмечено, что в 2017-2019 г.г. заметна тенденция к росту смертности от пневмоний и других болезней органов дыхания. План по снижению смертности от данных заболеваний не представлен (лист 15-16 Акта).

Административный истец ссылается на тот факт, что мероприятия по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни организуется Департаментом в рамках реализации подпрограммы "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи" Государственной программы "Развитие здравоохранения Вологодской области" на 2014-2020 годы", утвержденной Постановлением Правительства Вологодской области от 28 октября 2013 года N 1112. В состав Государственной программы, в числе прочего, входят подпрограммы "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи", "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, медицинской эвакуации", "Охрана здоровья матери и ребенка", "Развитие медицинской реабилитации и санитарно-курортного лечения, в том числе детей", "Совершенствование системы лекарственного обеспечения, в том числе в амбулаторных условиях". Государственная программа и ее подпрограммы, реализуемые Департаментом, направлены на решение задач, указанных в части 4 статьи 7 вышеупомянутого Закона.

Действительно, Постановлением Правительства Вологодской области от 28 октября 2013 года N 1112 утверждена "Государственная программа "Развитие здравоохранения Вологодской области" на 2014 - 2020 годы", однако Департаментом здравоохранения Вологодской области не была представлена в ходе проверки.