Определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 августа 2021 года Дело N 33а-1863/2021

от 6 августа 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе

председательствующего Простомолотова О.В.,

судей Еремеева А.В., Куцабовой А.А.

при секретарях Степановой А.В., Климашевской Т.Г.,

Нетёсове И.М.,

помощнике судьи О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Томске административное дело N 2а-818/2021 по административному исковому заявлению прокурора г.Томска в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования "Город Томск" к администрации Города Томска о признании не действующим полностью постановления администрации Города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии унитарному муниципальному предприятию "Спецавтохозяйство г.Томска" на увеличение уставного фонда предприятия в целях финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением уставной деятельности предприятия"

по апелляционной жалобе представителя администрации Города Томска Мерзлякова М.А. на решение Советского районного суда г. Томска от 17 марта 2021 г.,

заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя административного ответчика администрации Города Томска Мерзлякова М.А., поддержавшего апелляционную жалобу, представителей процессуального истца Семитко С.Е., Гутова С.С., Зенькова А.И., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы,

установила:

прокурор г. Томска обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования "Город Томск" с административным исковым заявлением к администрации Города Томска о признании не действующим полностью постановления администрации Города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии унитарному муниципальному предприятию "Спецавтохозяйство г.Томска" на увеличение уставного фонда предприятия в целях финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением уставной деятельности предприятия".

В обоснование указал, что в ходе проведения проверки соблюдения требований бюджетного законодательства установлено, что постановлением администрации Города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 утвержден Порядок предоставления субсидии унитарному муниципальному предприятию "Спецавтохозяйство г.Томска" (сокращенное наименование - УМП "Спецавтохозяйство г. Томска") на увеличение уставного фонда предприятия в целях финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением уставной деятельности предприятия. Данное постановление опубликовано в сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" от3сентября 2020 г. N 39. Указанный нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, поскольку увеличение уставного фонда унитарного предприятия путем предоставления субсидии в целях финансового обеспечения затрат действующим законодательством не предусмотрено. Оспариваемый нормативный правовой акт содержит коррупциогенные факторы. 1октября 2020 г. администрация Города Томска оставила без удовлетворения протест прокурора г. Томка от 21 сентября 2020 г.

Представитель административного истца в судебном заседании административный иск поддержал по основаниям, изложенным в исковом заявлении и отзыве на письменные возражения административного ответчика и заинтересованного лица.

Представитель администрации Города Томска административный иск не признал по основаниям, указанным в возражениях и дополнениях к письменным возражениям на иск. Указал, что Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" прямо предусматривают возможность формирования и последующего увеличения уставного фонда муниципального унитарного предприятия за счет передаваемых собственником соответствующего предприятия денежных средств, как в наличной, так и в безналичной форме. Увеличение уставного фонда является не целью предоставления бюджетной субсидии, а последствием такого предоставления. В силу прямого указания пункта2 статьи12 Федерального закона N 161-ФЗ формирование уставного фонда может осуществляться не только за счет объектов капитального строительства и объектов недвижимости, но и за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку. Кроме того, в силу прямого указания положений части4 статьи 2.1, части 1.1 статьи 3 Федерального закона от 12 ноября 2019 г. N 367-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" предоставление в 2020 году субсидий в целях имущественной поддержки хозяйствующих субъектов могло осуществляться без внесения изменений в муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования о местном бюджете путем внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись местного бюджета в соответствии с решениями местной администрации. В этой связи распоряжением администрации Города Томска от 24 августа 2020 г. N р872 "О внесении изменений в сводную бюджетную роспись бюджета муниципального образования "Город Томск" на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов и об отмене муниципального правового акта" в сводную бюджетную роспись были внесены соответствующие изменения, в связи с чем довод административного истца о наличии коррупциогенного фактора является необоснованным.

Представитель УМП "Спецавтохозяйство г. Томска" требования административного иска не признал по основаниям, указанным в возражениях на административный иск.

Решением Советского районного суда г. Томска от 17 марта 2021 г. административный иск удовлетворен.

Постановление администрации Города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии унитарному муниципальному предприятию "Спецавтохозяйство г. Томска" на увеличение уставного фонда предприятия в целях финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением уставной деятельности предприятия" признано недействующим полностью со дня его принятия.

В апелляционной жалобе представитель администрации Города Томска просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указано, что вывод суда о противоречии постановления администрации Города Томска N 806 постановлению Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативно правовых актов" является неверным, поскольку согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, а не сам нормативный правовой акт.

Судом в нарушение положений статей 176, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" не указаны конкретные нормы оспариваемого постановления N 806, которые не содержат порядка совершения органами местного самоуправления определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

не указаны действия органов местного самоуправления, порядок совершения которых не регламентирован постановлением N 806;

не названы нормы, содержащие юридико-лингвистическую неопределенность.

Вывод суда о том, что спорное постановление не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг", правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности и носить общий характер, - основан на неправильном толковании норм действующего законодательства и является несостоятельным, поскольку обязательные положения содержатся в разделах 1-4 Порядка предоставления субсидий унитарному муниципальному предприятию "Спецавтохозяйство г. Томска" на увеличение уставного фонда предприятия в целях финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением уставной деятельности предприятия.

Судом в нарушение положений пункта 35 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 не указаны нормы спорного постановления N 806, вызывающие неоднозначное толкование, имеющие неопределенный характер.

Неверно суждение суда о коррупциогенной составляющей административного ответчика, мотивированное несоблюдением им условий предоставления субсидий в отсутствие соответствующего решения Думы Города Томска "О бюджете муниципального образования "Город Томск" на 2020 год, поскольку в силу прямого указания частей 4 и 9 статьи 2.1 Федерального закона от12 ноября 2019 г. N 367-ФЗ в 2020 году на основании соответствующего решения администрация Города Томска допускалось предоставление субсидии конкретному юридическому лицу без внесения изменений в решение о местном бюджете.

Указание суда на несоблюдение административным ответчиком условий для предоставления субсидий в отсутствие соответствующего решения Думы Города Томска "О бюджете муниципального образования "Город Томск" на 2020 год" не может являться коррупциогенным фактором и никак не связано с принятием оспариваемого постановления N 806.

Решение суда не содержит выводов, исходя из которых суд при принятии оспариваемого решения отверг возможность применения к сложившимся отношениям положений Федерального закона от12 ноября 2019 г. N 367-ФЗ, распоряжения администрации Города Томска от 24 августа 2020 г. N р872, а также доводов, по которым суд при принятии оспариваемого решения применил положения постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 21 января 2010 г. N 1-П.

Кроме того, суд не обосновал принятие решения о признании постановления N 806 не действующим именно полностью, а не в части - с учетом выявленных судом коррупциогенных факторов и норм, не отвечающих, по мнению суда, требованиям формальной определенности.

В возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Города Томска - без удовлетворения.

В отзыве на административный иск заинтересованное лицо УМП "Спецавтохозяйство г. Томска" полагает решение суда незаконным и подлежащим отмене.

Судебная коллегия на основании части 1 статьи 307, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административное исковое заявление, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением требований закона, что нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, а именно оспариваемое постановление администрации Города Томска от2 сентября 2020 г. N 806 противоречит положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", согласно которому коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в том числе является отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность, поскольку административный ответчик, принимая оспариваемый нормативно-правовой акт, допустил возможность нецелевого расходования бюджетных средств муниципального образования "Город Томск". Также суд первой инстанции указал, что оспариваемое постановление администрации Города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 в полной мере не соответствует предъявляемым к нему постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. N 887 требованиям и носит общий характер. Несоответствие же оспариваемого нормативного правового акта общим предъявляемым к нему требованиям, может привести, в частности к нецелевому использованию денежных средств, и соответственно к незаконному обогащению муниципальными унитарными предприятиями. Кроме того, по мнению суда первой инстанции, предоставление указанной субсидии предприятию в отсутствие соответствующего решения Думы Города Томска является коррупциогенным фактором.

В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление администрации Города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 в полном объеме противоречит нормам действующего законодательства, в частности, положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

С указанными выводами суда первой инстанции апелляционная инстанция согласиться не может по следующим основаниям.

Так, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом местного самоуправления, что не оспаривается административным истцом.

Согласно утвержденному оспариваемым постановлением администрации города Томска от 2 сентября 2020 г. N 806 (в редакции, действовавшей на момент обращения с административным иском) Порядку предоставления субсидии УМП "Спецавтохозяйство г. Томска" на увеличение уставного фонда предприятия в целях финансового обеспечения затрат с осуществлением уставной деятельности предприятия, целью предоставления субсидии является увеличение уставного фонда унитарного муниципального предприятия "Спецавтохозяйство г. Томска" в целях финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением уставной деятельности предприятия. Главный распорядитель как получатель бюджетных средств из бюджета муниципального образования "Город Томск" - департамент дорожной деятельности и благоустройства администрации Города Томска (далее - Департамент). Субсидия предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Департаменту сводной бюджетной росписью бюджета муниципального образования "Город Томск" на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов. Указанным Порядком определены условия и порядок предоставления субсидии (раздел 2), требования к отчетности (раздел 3), требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидии и ответственности за их нарушение (раздел 4). В приложениях к Порядку утверждены формы отчетов об использовании субсидии.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 12 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" уставный фонд государственного или муниципального предприятия может формироваться за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку. Размер уставного фонда муниципального предприятия определяется в рублях и должен составлять не менее чем сто тысяч рублей.

Увеличение уставного фонда государственного или муниципального предприятия может осуществляться за счет дополнительно передаваемого собственником имущества, а также доходов, полученных в результате деятельности такого предприятия (пункт 2 статьи 14 Федерального закона от14ноября 2002 г. N 161-ФЗ).

Статьи 6 и 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации допускают расходование бюджетных средств путем предоставления бюджетных инвестиций действующему государственному унитарному предприятию.

Статьей 6 указанного кодекса определено, что бюджетными инвестициями являются бюджетные средства, направленные на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Таким образом, в данном случае в соответствии с пунктом 5 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом 2 статьи 14 Федерального закона от14ноября 2002 г. N 161-ФЗ бюджетные инвестиции выступают источником увеличения уставного фонда государственного предприятия вследствие получения предприятием от собственника дополнительного имущества сверх того, которым оно уже было наделено при первоначальном формировании уставного фонда.

Кроме того, статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит ограничений в отношении предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям).

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что доводы административного истца относительно того, что увеличение уставного фонда муниципального предприятия в случае предоставления субсидий возможно единственным путем - направлением средств субсидий исключительно на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность, в результате чего возможно увеличение размера уставного фонда указанных предприятий за счет увеличения стоимости данных объектов капитального строительства и приобретения объектов недвижимого имущества, в связи с чем увеличение уставного фонда предприятия не может быть произведено в результате предоставления денежных средств в форме субсидий, не основаны на законе и являются ошибочными.

Судебная коллегия также учитывает, что в силу положений статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации денежные средства также являются имуществом.

В соответствии с положениями статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ муниципальное образование может выступать учредителем унитарного предприятия.

Согласно положениям статьи 9 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ сведения о размере уставного фонда государственного или муниципального унитарного предприятия, о порядке и об источниках его формирования должен содержать устав этого предприятия.

Действительно, в соответствии с положениями статьи 12 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ уставным фондом государственного или муниципального предприятия определяется минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы кредиторов такого предприятия. Уставный фонд государственного или муниципального предприятия может формироваться за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку.

Таким образом, гражданское законодательство Российской Федерации предусматривает возможность формирования уставного фонда государственного или муниципального унитарного предприятия за счет денежных средств, ценных бумаг, других вещей или имущественных прав либо иных прав, имеющих денежную оценку.

В соответствии с пунктом 7 Положения по бухгалтерскому учету "Доходы организации" ПБУ 9/99, утвержденного приказом Минфина России от 6 мая 1999 г. N 32н, безвозмездно полученные от учредителя денежные средства в целях бухгалтерского учета учитываются в составе прочих доходов. Таким образом, предоставляемые в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса субсидии являются доходами государственного унитарного предприятия, что позволяет принять решение об увеличении уставного фонда государственного унитарного предприятия, в том числе при предоставлении указанных субсидий на цели, не связанные с инвестициями в основной капитал (основные средства) унитарного предприятия, в том числе с новым строительством, реконструкцией, техническим перевооружением, приобретением машин, оборудования, инструмента, инвентаря, выполнением проектно-изыскательских работ и другими направлениями инвестиций.

С учетом изложенного доводы административного истца о невозможности увеличения уставного фонда унитарного муниципального предприятия за счет субсидии не основаны на законе.

Признавая оспариваемый нормативный акт не действующим, суд первой инстанции указал, что в соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Таким образом, именно закон (решение) о бюджете предусматривает случаи и порядок предоставления юридическим лицам (кроме государственных (муниципальных) учреждений) субсидий, получаемых из бюджета, а нормативный правовой акт, регулирующий предоставление указанных субсидий, должен определять цели, условия и порядок их предоставления.

Подпунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 16 октября 2003 г. N 131-ФЗ за представительным органом местного самоуправления закреплена исключительная компетенция по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе бюджетными средствами.

В то же время на дату утверждения оспариваемого муниципального правового акта (2 сентября 2020 г.) в решении "О бюджете муниципального образования "Город Томск" предоставление названной выше субсидии предусмотрено не было.