Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 мая 2021 года Дело N 33а-1799/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Соловьева В.А.,

судей Габдрахманова А.Р., Сентяковой Н.Н.,

при секретаре Гирбасовой С.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Ижевске Удмуртской Республики 19 мая 2021 года административное дело по апелляционной жалобе Администрации города Сарапула на решение Сарапульского городской суда Удмуртской Республики от 19 января 2021 года, которым постановлено:

административное исковое заявление прокурора города Сарапула в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Сарапула о признании бездействия незаконным удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации города Сарапула, выразившееся в непринятии мер по организации на территории муниципального образования "Город Сарапул" регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Обязать Администрацию города Сарапула в срок до 01 июня 2021 года организовать на территории муниципального образования "Город Сарапул" регулярные перевозки по регулируемым тарифам путем установления муниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам и заключения в указанных целях муниципального контракта в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Габдрахманова А.Р., изложившего обстоятельства дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя Администрации г. Сарапула Колчиной О.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, помощника прокурора города Сарапула Нуретдинова Р.Н., полагавшего доводы апелляционной жалобы необоснованными, помощника прокурора Удмуртской Республики Бузанаковой Е.Б., полагавшей доводы апелляционной жалобы необоснованными, судебная коллегия по административным делам,

установила:

Прокурор города Сарапула в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Сарапула с требованиями:

1) признать незаконным бездействие Администрации г. Сарапула, выразившееся в непринятии мер по организации на территории муниципального образования "Город Сарапул" регулярных перевозок по регулируемым тарифам;

2) обязать Администрацию г. Сарапула в срок до 01 июня 2021 года организовать на территории муниципального образования "Город Сарапул" регулярные перевозки по регулируемым тарифам путем установления муниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам и заключения в указанных целях муниципального контракта в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Административные исковые требования мотивированы тем, что проверкой, проведенной прокуратурой г. Сарапула выявлено неисполнение Администрацией г. Сарапула полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 13.07.2015 года N 220- ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Постановлением Администрации г. Сарапула от 31.03.2020 N 635 утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам на территории муниципального образования "Город Сарапул" (далее - Документ). Раздел I Документа содержит перечень муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Сарапула, состоящий из 18 позиций. Также он определяет, что все муниципальные маршруты регулярных перевозок являются муниципальными маршрутами регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (раздел III). В соответствии с принятым решением Администрация города в порядке статей 21-24 Закона N 220-ФЗ провела открытый конкурс на право получения свидетельства об осуществлении перевозок. Вместе с тем, в нарушении ч.1 ст.14 Закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам органом местного самоуправления не установлены. Муниципальный контракт в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона N 220-ФЗ Администрацией г. Сарапула не заключен, его заключение не планируется, меры в данном направлении не принимаются.

Согласно ч.1 ст. 17 Закона N 220-ФЗ наряду с указанными в ч.1 ст.14 Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы местного самоуправления вправе устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. По смыслу данной нормы маршруты регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам могут устанавливаться в дополнение к маршрутам, осуществляющим перевозки по регулируемым тарифам. Более того, исходя из требований действующего законодательства, обеспечение надлежащего транспортного обслуживания, а также доступности транспортных услуг для населения является первостепенной задачей уполномоченного органа. Установление регулярных перевозок внутри муниципального сообщения по регулируемым тарифам обеспечивает доступность транспортных услуг для населения, в том числе посредством предоставления пассажирам всех льгот на проезд, предусмотренных законом. Напротив, наличие в городе лишь муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам ставит под угрозу стабильность транспортного обеспечения населения, поскольку отсутствие муниципального контракта с перевозчиком позволяет ему в любой момент данную деятельность прекратить, что нарушает права неопределенного круга лиц на транспортную доступность. Также возможность резкого и значительно увеличения стоимости проезда в общественном транспорте создает угрозу нарушения законных интересов неопределенного круга лиц, поскольку размер платы за проезд перевозчиком устанавливается самостоятельно.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Глава города Сарапула Шестаков В.М. просит отменить решение Сарапульского районного суда Удмуртской Республики, принять по делу новое решение, отказав в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме, указывая на незаконность принятого решения.

В возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора г. Сарапула Нуретдинов Р.Н. высказал несогласие с доводами административного ответчика и просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Выслушав явившихся лиц, исследовав материалы административного дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действия (решения) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия действий (решения) нормативным правовым актам и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации г. Сарапула от 31.03.2020 года N 635 был утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам на территории муниципального образования "Город Сарапул".

Из Документа планирования регулярных перевозок города Сарапула, являющегося Приложением к постановлению Администрации г. Сарапул от 31 марта 2020 года N 635, следует, что Раздел I содержит перечень муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Сарапула, состоящий из 18 позиций, также он определяет, что все муниципальные маршруты регулярных перевозок являются муниципальными маршрутами регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (раздел III).

Постановлением Администрации г. Сарапула от 29 июля 2020 года N 605 Управлению ЖКХ Администрации г. Сарапула поручено провести открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории муниципального образования "Город Сарапул", утверждена конкурсная документация.

Как следует из письма Администрации г. Сарапула N от ДД.ММ.ГГГГ года, направленному прокурору г. Сарапула, Администрацией г. Сарапула не заключен муниципальный контракт на выполнение юридическим лицо, индивидуальным предпринимателем работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Сарапула по регулируемым тарифам. Заключение данного контракта не планируется.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, лицами, участвующими в деле, не опровергнуты и сомнения в достоверности не вызывают.

В силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского поселения.

Пунктом 7 части 1 статьи 7 Устава городского округа - муниципального образования "Городской округ город Сарапул Удмуртской Республики" к вопросам местного значения города Сарапула отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Сарапула.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 220-ФЗ).Главой 3 Федерального закона N 220-ФЗ установлены правила организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам (статьи 14 - 15) и нерегулируемым тарифам (статьи 17 - 20), в том числе общие условия и порядок проведения конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (статьи 21 - 24).

В пунктах 16, 17, 18, 27 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ определены следующие термины:

"вид регулярных перевозок" - регулярные перевозки по регулируемым тарифам или регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам;

"регулярные перевозки по регулируемым тарифам" - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке;

"регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам" - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком.

"документ планирования регулярных перевозок" - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

На основании части 1 статьи 11 Федерального закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Согласно положениям статьи 14 указанного закона в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (часть 1).

Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона. (часть 2).

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ наряду с указанными в части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления вправе устанавливать смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Из анализа приведенных положений закона следует, что Администрация города Сарапула в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения муниципального образования обязана прежде всего устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам. И только наряду с указанными маршрутами, в дополнение к ним администрация вправе устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Таким образом, доводы административного ответчика о возможности осуществления административным истцом регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам основаны на неправильном толковании норм Закона N 220-ФЗ.

Из материалов дела следует, что Администрацией города Сарапула установлены муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

При этом транспортное обслуживание населения муниципального образования посредством установления муниципальных маршрутов для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам Администрацией города Сарапула не организовано.

Доказательств принятия мер по установлению муниципальных маршрутов для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам Администрацией города Сарапула не предоставлено, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Администрация города Сарапула бездействует и не исполняет возложенных на нее задач в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения путем установления муниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Кроме того в соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона N 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Согласно части 3 статьи 21 Федерального закона N 220-ФЗ открытый конкурс объявляется его организатором не позднее чем через тридцать дней со дня принятия предусмотренного статьей 18 настоящего Федерального закона решения о прекращении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Представленный Администрацией города Сарапула документ планирования регулярных перевозок не содержит в перечне мероприятий по развитию регулярных перевозок соответствующее решение о прекращении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, в связи с чем доводы административного ответчика о принятии всех необходимых мер для установления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и принятии решения об изменении вида регулярных перевозок несостоятельны.

В качестве одной из задач административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4).

Применительно к судебному разбирательству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, механизм выполнения данной задачи предусматривает обязанность суда по выяснению, среди прочего, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1 части 9 статьи 226).

Бездействия Администрации города Сарапула по установлению муниципальных маршрутов для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам, безусловно, нарушают права неопределенного круга лиц по обеспечению доступности транспортных услуг для населения, в связи с чем доводы административного ответчика об отсутствии нарушений прав, свобод и законных интересов лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление несостоятельны.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.