Определение Судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АСТРАХАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2021 года Дело N 33а-1611/2021

Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:

председательствующего: Степина А.Б.,

судей областного суда: Берстневой Н.Н., Сорокиной О.А.,

при помощнике судьи: Тутариновой К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Сорокиной О.А. дело по апелляционной жалобе представителя управления муниципальным имуществом администрации муниципального образования "Город Астрахань" по доверенности Радченко Н.В. на решение Трусовского районного суда города Астрахани от 1 марта 2021 года по административному иску Самариной Р.А. об оспаривании отказа управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань" в утверждении схемы расположения земельного участка и его предварительном согласовании в предоставления в собственность,

УСТАНОВИЛА:

Самарина Р.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным отказ в согласовании схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка площадью ... кв м в садоводческом товариществе "Бумажник", указав, что является членом садоводческого товарищества, за ней закреплен земельный участок N и ей не может быть отказано в предоставлении в собственность указанного земельного участка для ведения садоводства.

На заседание суда первой инстанции лица, участвующие в деле, их представители не явились, извещены надлежащим образом, административный ответчик представил в суд возражения на административный иск.

Решением Трусовского районного суда города Астрахани от 1 марта 2021 года административный иск Самариной Р.А. удовлетворен. Распоряжение управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 9 декабря 2020 года N р-10-02-2784 "Об отказе Самариной Р.А. в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и в предварительном согласовании предоставления бесплатно в собственность земельного участка N в садоводческом некоммерческом товариществе "Бумажник" в Трусовском районе для ведения садоводства" признано незаконным, на управление возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос об утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании предоставления его в собственность Самариной Р.А.

В апелляционной жалобе представитель управления муниципальным имуществом администрации муниципального образования "Город Астрахань" по доверенности Радченко Н.В. ставит вопрос об отмене решения суда ввиду его незаконности и необоснованности. Указывает, что земельный участок, расположенный во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, в силу закона не подлежит предоставлению частную собственность, права Самариной Р.А. оспариваемым отказом не нарушены, она вправе продолжать использование земельного участка.

На заседание суда апелляционной инстанции Самарина Р.А. не явилась, ходатайствовала о рассмотрении апелляционной жалобы в ее отсутствие и просила в удовлетворении жалобы отказать.

Заслушав докладчика, доложившего дело и апелляционную жалобу, выслушав объяснения представителей административного ответчика, поддержавших доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, исследовав дополнительно истребованные по инициативе суда апелляционной инстанции доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отмене обжалуемого решения суда первой инстанции в связи с нарушением норм материального права.

Как видно из материалов административного дела, постановлением администрации города Астрахани от 21 мая 1999 года N "Об оформлении документов землепользования о\т "Бумажник" на земельный участок, расположенный в районе <адрес> для садоводства и огородничества" огородническому товариществу "Бумажник" в аренду предоставлен земельный участок площадью ... кв м, из которых: сроком на 25 лет для садоводства предоставлено .... кв м, на 3 года для огородничества .... кв м.

6 мая 2009 года Самариной Р.А., принятой в члены указанного садоводческого товарищества, распределен садовый участок N площадью .... кв м.

Самарина Р.А. обратилась в управление муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань" (далее - УМИ) с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления в собственность указанного земельного участка без проведения торгов для садоводства, сославшись на основания, предусмотренные подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, образованных из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, членам такого товарищества осуществляется без проведения торгов.

9 декабря 2020 года УМИ принято оспариваемое по настоящему административному делу распоряжение N р-10-02-2784, которым Самариной Р.А. в согласовании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и в предварительном согласовании предоставления земельного участка отказано на основании подпункта 1 пункта 16 статьи 11.10, подпунктов 1.2 пункта 8 статьи 39.15, пунктов 6, 14.1 статьи 39.16, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации - ввиду разработки схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (на схеме не учтены сведения о зоне с особыми условиями использования территории); испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории; земельный участок расположен на землях общего пользования, является ограниченным в обороте, и его предоставление на заявленном виде права не допускается.

Удовлетворяя административный иск, и, признавая указанное распоряжение УМИ незаконным, суд первой инстанции руководствовался тем, что испрашиваемый Самариной Р.А. земельный участок находится в границах садоводческого товарищества "Бумажник", арендующего земельный массив в целях садоводства, Самарина Р.Я. является членом этого товарищества и земельный участок ей распределен, земельный участок не изъят из оборота, в отношении него не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд, а потому, правовых оснований к отказу Самариной Р.А. в утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании предоставления его в собственность не имеется.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции не согласна.

Положениями пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. На основании подпункта 3 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства (за исключением земельных участков, отнесенных к имуществу общего пользования), членам этой некоммерческой организации.

В свою очередь, порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов регламентирован положениями пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

На основании подпунктов 1 - 3 пункта 2 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусматривает подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости"; принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

Согласно подпункту 2 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

В частности, в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (что и явилось основанием для отказа Самариной Р.А. в рассматриваемой ситуации).

В силу подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а часть 2 указанной правовой нормы предусмотрено, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность.

Из приведенных положений Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки, находящиеся во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничиваются в обороте и в силу прямого указания закона в частную собственность не предоставляются.

Такое правовое регулирование соответствует конституционным нормам, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 9 часть 1, статья 36, часть 3 Конституции Российской Федерации).

Исходя из данных конституционных предписаний и требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению в целях обеспечения права каждого на охрану здоровья, предусмотренного статьей 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

При этом, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, положения подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации непосредственно связаны с защитой здоровья населения, охраной окружающей среды и направлены на обеспечение санитарного благополучия (определения от 16 июля 2013 года N 1197-О, от 28 сентября 2017 года N 1918-О, от 24 октября 2019 года N 2834-О). Следовательно, применение к рассматриваемой правовой ситуации указанных законоположений, ограничивающих права, в частности, членов садоводческих товариществ на приобретение в собственность земельных участков, ограниченных в обороте, не может расцениваться как нарушающие права заявителя в аспекте, указанном в административном иске.

Что касается доказанности факта нахождения испрашиваемого Самариной Р.А. земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, то здесь коллегия отмечает, что материалами административного дела (с учетом дополнительно истребованных судом апелляционной инстанции доказательств) установлено нахождение испрашиваемого Самариной Р.А. земельного участка в указанном поясе зоны санитарной охраны водных объектов.

Так, решением Городской думы муниципального образования "Город Астрахань" от 16 июля 2020 года N 69 утверждены Правила землепользования и застройки города Астрахани, приложением к которым является карта градостроительного зонирования. Из данной карты видно, что испрашиваемый Самариной Р.А. земельный участок находится в зоне с особыми условиями использования территорий - во втором поясе зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения.

Градостроительный регламент в части ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения предусмотрен положениями статьи 33 названных Правил землепользования и застройки муниципального образования города Астрахани, согласно которой на территории зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения устанавливается специальный режим использования территории, включающий комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Содержание указанного режима, как сказано в части 3 статьи 33 этих же Правил, определяется санитарными правилами и нормами 2.2.1\2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" СанПиН 2.2.1\2.1.1.1200-03.

Установление в Правилах названного режима землепользования в отношении земельных участков, расположенных на территории зон санитарной охраны водных объектов, соотносится с положениями пункта 4 статьи 1, частей 4 и 5 статьи 30, части 3 статьи 34 и части 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, границы которых, помимо границ территориальных зон, отображаются на карте градостроительного зонирования, а под градостроительным регламентом, как следует из пункта 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, понимаются, среди прочего, устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Более того, согласно частям 1 и 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" закреплено, что водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Абзацем вторым пункта 5 статьи 18 этого же федерального закона предусмотрено, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В соответствии с положениями пункта 2.1 СанПиН 2.2.1\2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зон санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, при этом отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых Санитарными правилами и нормами 2.2.1\2.1.1.1200-03.

Границы поясов зон санитарной охраны определяются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 СанПиН 2.2.1\2.1.1.1200-3.

Материалами дела подтверждено, что границы зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения для правобережных очистных сооружений канализации N 2 (ПОСК-2), в которой находится испрашиваемый Самариной Р.А. земельный участок (на карте градостроительного зонирования он отмечен под номером 31), определены.

В 2010 году на основании заявления МУП города Астрахани "Астрводоканал" и приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224 Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области оформлено санитарно-эпидемиологическое заключение N сентября 2010 года на проект санитарно-защитной зоны для ПОСК-1 и ПОСК-2.

Сведения о границе санитарно-защитной зоны ПОСК-2 с 25 января 2019 года внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Согласно сведениям из публичной кадастровой карты и выпискам из ЕГРН, испрашиваемый Самариной Р.А. земельный участок расположен в пределах границ санитарно-защитной зоны ПОСК-2, относящейся ко второму поясу СЗЗ.

В силу положений подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемые для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничиваются в обороте и согласно пункту 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, в частную собственность не предоставляются.

С учетом приведенных норм действующего правового регулирования и установленных обстоятельств у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания оспариваемого распоряжения органа местного самоуправления незаконным, поскольку орган местного самоуправления в соответствии с подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 и пунктом 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов, по основаниям того, что испрашиваемый земельный участок является ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Также коллегия учитывает, что согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а в соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется, в том числе, с учетом правил землепользования и застройки.

Из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования города Астрахань, утвержденных решением Городской думы муниципального образования "Город Астрахань" от 16 июля 2020 года N 69, являющихся документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), видно, что испрашиваемый Самариной Р.А. земельный участок находится в границах санитарно-защитной зоны ПОСК-2 второго пояса СЗЗ и данный участок ограничен в обороте.

Суждения суда первой инстанции со ссылками на положения пункта 2.7. Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-Ф3 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до 31 декабря 2020 года не влекут признание оспариваемого распоряжения УМИ незаконным, поскольку члены садоводческого товарищества вправе приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям: земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу настоящего Федерального закона для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства указанному объединению либо иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение; по решению общего собрания членов указанного объединения (собрания уполномоченных) о распределении земельных участков между членами указанного объединения либо на основании другого устанавливающего распределение земельных участков в указанном объединении документа земельный участок распределен данному члену указанного объединения; земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.