Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Башкортостан

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 сентября 2021 года Дело N 33а-15285/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:
председательствующего

Куловой Г.Р.,

судей

Портновой Л.В.,Семенова И.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи

Гильмутдиновой И.Р.,


рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" к Белорецкому межрайонному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС РФ по Республике Башкортостан, Главному Управлению МЧС России по Республике Башкортостан, заместителю государственного инспектора Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Саттарову И.М. о признании предписания N... от 30.06.2020 года, действия должностного лица незаконными, признании незаконными действий отдела по проведению проверок в лесах в рамках государственного пожарного надзора незаконными и обязании устранить допущенные нарушения

по апелляционной жалобе ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" на решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 22 декабря 2020 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Портновой Л.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" обратилось в суд с административным иском к Белорецкому межрайонному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС РФ по РБ о признании предписания N... от дата, действия должностного лица незаконными и обязании устранить допущенные нарушения.

Впоследствии ФГБУ "Государственный природный заповедник "Ш.-Таш" неоднократно уточняло заявленные требования, в последней редакции заявлены требования к Белорецкому межрайонному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС РФ по адрес о признании предписания N... от дата, действия должностного лица незаконными, признании незаконными действий отдела по проведению проверок в лесах в рамках государственного пожарного надзора незаконными и обязании устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленных требований указало, что предписание является незаконным в силу следующего.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.

В соответствии с требованиями пункта 10 Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 г. N 644, и статьи 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ при проведении проверок должностные лица органов ГПН при исполнении государственной функции не вправе: проверять выполнение требований, которые не относятся к полномочиям органа ГПН. Некоторые сотрудники органов государственного пожарного надзора, приходя с проверкой на объект, превышают свои полномочия и пытаются проверить абсолютно все, получить доступ ко всем документам, при этом могут приехать в любое время дня и ночи. Особенно такой подход часто практикуется в отношении объектов, расположенных в сельской местности, несмотря на то, что законодательством Российской Федерации определен перечень ограничений, которые обязывают сотрудника органа ГПН не преступать определенную черту при проведении проверки.

При проведении внеплановых проверок имеется отдельный ряд ограничений. В соответствии с частью 21 статьи 10 Федерального закона от26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и требованием пункта 74 Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 г. N 644 подлежит проверке соблюдение только тех требований, информация о нарушении которых стала поводом для издания распоряжения о проведении внеплановой проверки. То есть проверяется только факт наличия или отсутствия нарушений требований пожарной безопасности, содержащихся в обращениях и заявлениях граждан, организаций, информации от органов власти, из средств массовой информации - то, что послужило основанием для согласования внеплановой проверки в органах прокуратуры.

Согласно действующему законодательству, проверяется соблюдение только тех требований пожарной безопасности, проверка которых предусмотрена поручением Президента РФ или Правительства РФ, либо требованием прокурора. Проверка должна проходить исключительно на введенном в эксплуатацию объекте защиты после строительства, технического перевооружения, реконструкции, капитального ремонта или при изменении его класса функциональной пожарной безопасности. То есть проверяется соблюдение требований пожарной безопасности только на указанных объектах, если собственник (правообладатель) объекта защиты проинформировал органы ГПН о введенном в эксплуатацию объекте защиты после строительства, технического перевооружения, реконструкции, капитального ремонта или об изменении его класса функциональной пожарной безопасности.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 06.02.2003 г. N 146-р, МЧС России совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ обеспечивает пожарную безопасность населенных пунктов и объектов экономики во время лесных пожаров; участие сил и средств подразделений гражданской обороны и государственной противопожарной службы в ликвидации крупных лесных и торфяных пожаров в соответствии с решениями Комиссий по чрезвычайным ситуациям субъектов РФ.

Тушение лесных пожаров не является законодательно закрепленной функцией МЧС России. Задача министерства - содействие органам местной власти в ликвидации лесных пожаров. Силы МЧС России привлекаются для тушения пожаров, которые возникли вблизи населенных пунктов, когда существует угроза жизни и здоровью людей, а также безопасности потенциально опасных объектов. В соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ полномочия по охране лесов, в том числе тушение лесных пожаров, отнесены на органы исполнительной власти субъектов РФ с передачей субвенций из федерального центра и должны реализовываться ими самостоятельно.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417 утверждены правила пожарной безопасности в лесах, в соответствии с которыми меры пожарной безопасности в лесах осуществляются: органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в отношении лесов, расположенных на землях, относящихся соответственно в собственности субъектов РФ или муниципальных образований; федеральным агентством лесного хозяйства - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых не передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с частью 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ; федеральной службой по надзору в сфере природопользования - в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 06.02.2003 г. N 146-р: МЧС России совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ обеспечивает: пожарную безопасность населенных пунктов и объектов экономики во время лесных пожаров; участие сил и средств подразделений гражданской обороны и государственной противопожарной службы в ликвидации крупных лесных и торфяных пожаров в соответствии с решениями комиссий по чрезвычайным ситуациям субъектов РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 176 утверждено Положение о Федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, согласно которому Государственный пожарный надзор в лесах осуществляют следующие органы государственного надзора: а) Федеральное агентство лесного хозяйства, его территориальные органы и подведомственные ему государственные учреждения - при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях лесного фонда, в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса РФ, в случае, когда соответствующие полномочия не переданы органам исполнительной власти субъектов РФ, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ, изъяты в установленном порядке у органов государственной субъектов РФ, а также в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности; б) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ее территориальные органы и природоохранные учреждения, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями, - при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территориях федерального значения; в) уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного за (лесной охраны) в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ, а также подведомственные указанным органам т дарственные учреждения.

В соответствии с Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", Положением о ФГБУ "ГПБЗ "Шульган-Таш" и приказом Рослесхоза вся территория заповедника относится к категории земель - земли особо охраняемых природных территорий, является лесничеством. Все здания и др. объекты на территории заповедника являются объектами лесной инфраструктуры, на территории заповедника нет населенных пунктов.

Таким образом, внеплановая проверка проводилась с превышением предоставленных Положением об МЧС, Административным регламентом МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от дата N..., полномочий должностными лицами Белорецкого межрайонного отдела надзорной деятельности и профилактической работы Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан по проведению проверок в лесах в рамках государственного пожарного надзора в нарушение ст.6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Просит признать незаконными предписание от дата N... об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объекте защиты и предотвращению угрозы возникновения пожара на основании внеплановой проверки, а также действия должностного лица - заместителя государственного инспектора Белорецкого и Бурзянского районов РБ по пожарному надзору Саттарова И.М. по выдаче указанного предписания; признать незаконными действия Белорецкого межрайонного отдела надзорной деятельности и профилактической работы управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления России по РБ по проведению проверок в лесах в рамках государственного пожарного надзора в нарушение Административного регламента и ст.6 Федерального закона от дата N ...-Ф3 "О пожарной безопасности" и обязать административного ответчика устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и препятствия к осуществлению административным истцом предоставленных прав по охране и соблюдению режима особо защитных лесов и территории заповедника в установленных границах в соответствии с режимом особо охраняемой природной территории и поставленными задачами.

Определениями суда к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены Главное Управление МЧС России по Республике Башкортостан, заместитель главного государственного инспектора Белорецкого и Бурзянского районов РБ по пожарному надзору Саттаров И.М.

Решением Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 22 декабря 2020 года постановлено:

Административное исковое заявление ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" к Белорецкому межрайонному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС РФ по РБ, Главному Управлению МЧС России по Республике Башкортостан, заместителю государственного инспектора Белорецкого и Бурзянского районов РБ по пожарному надзору Саттарову И.М. о признании предписания N... от 30.06.2020 года, действия должностного лица незаконными, признании незаконными действий отдела по проведению проверок в лесах в рамках государственного пожарного надзора незаконными и обязании устранить допущенные нарушения, оставить без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" Латыпова З.К., действующая на основании доверенности, просит решение суда отменить и принять новое об удовлетворении требований, указывая в обосновании доводы, аналогичные доводам административного искового заявления.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, в порядке, предусмотренном статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав представителей ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" - Латыпову З.К. и Рыскулова И.З., поддержавших доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом требований пожарной безопасности (статья 1 Федерального закона "О пожарной безопасности").

Судом первой инстанции установлено, что на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Белорецкого и адресов РБ по пожарному надзору N... от дата в период дата по дата в отношении в здании объекта защиты комплекса зданий - ФГБУ "Государственный заповедник "Ш. Таш", расположенного по адресу: юридический адрес: РБ, адрес, д. Иргизлы, адрес; фактический адрес: РБ, адрес, д. Иргизлы, адрес; РБ, адрес Бельского участкового лесничества Бурзянского лесничества РБ - местность "Мурат-Тугай" была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности N... от дата, срок исполнения пунктов 2-4 предписания которого истек дата.

По результатам указанной проверки заместителем государственного инспектора Белорецкого и адресов РБ по пожарному надзору Саттаровым И.М. вынесено предписание N... от дата и составлен акт проверки N..., согласно которым в ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований пожарной безопасности:

- в нарушение п. 61 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ N... от дата "О противопожарном режиме" в гостевых домах не обеспечивается исправное состояние систем и установок противопожарной защиты;

- в нарушение ч. 7 ст. 83 Федерального закона от дата N 123-ФЭ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; п. 14.4 СП 5.13130 сигнал о срабатывании автоматической пожарной сигнализации, смонтированный в зданиях с ночным пребыванием людей не выведен на пульт подразделения пожарной охраны по выделенному в установленном порядке радиоканалу или др. линиям связи в автоматическом режиме;

- в нарушение п. 7.1 СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно- планировочным и конструктивы решениям" не предусмотрен подъезд для пожарной техники к зданию охраны, расположенного перед входом в пещеру "Шульган-Таш" (имеется пеший мост), что подтверждается актом проверки N... от дата.

Разрешая требования, суд первой инстанции указал, что фактически все доводы административного истца и его представителя сводятся к тому, что органы МЧС и их должностные лица превысили свои полномочия, поскольку не имеют право осуществлять государственный пожарный надзор на территории заповедника, такой надзор вправе осуществлять только сами государственные инспекторы ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш" либо Министерство природных ресурсов и экологии РФ, в чьем ведении они находятся, тогда как органы МЧС вправе принимать участие только при тушении пожаров, а проведение проверок на территории лесничества, которым является ФГБУ "Государственный природный заповедник "Шульган-Таш", не находится в их компетенции.

Между тем, данные доводы не основаны на законе и материалах дела.

Так, согласно пункту 1 и 2 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N 290, органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции (далее - объекты надзора), а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

Федеральный государственный пожарный надзор осуществляется органами государственного пожарного надзора с применением риск-ориентированного подхода.

Органами государственного пожарного надзора являются:

а) структурное подразделение центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора;

в) территориальные органы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции) либо органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в случае передачи указанных полномочий в соответствии со статьей 16.1 Федерального закона "О пожарной безопасности";

г) объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу деятельности которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора;

д) территориальные подразделения федеральной противопожарной службы в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу деятельности которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора;

е) структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации (Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации), в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на объектах обороны и на иных объектах специального назначения, на которых осуществляют деятельность указанные федеральные органы исполнительной власти, в рамках своей компетенции.

Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы (далее - федеральная противопожарная служба) входит в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) (пункт 1 Положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385).

При этом государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору в рамках своей компетенции пользуются правами, указанными в пункте 9 названного Положения, в том числе имеют право проводить проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты в части соблюдения требований пожарной безопасности.

В силу приведенных выше норм должностное лицо - заместитель главного государственного инспектора Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Белорецкого межрайонного отдела надзорной деятельности и профилактической работы главного управления Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан Саттаров И.М., уполномоченное на осуществление государственного пожарного надзора, при осуществлении в отношении ФГБУ "Государственный заповедник "Шульган Таш" проверки и последующих действий, связанных с выявленными нарушениями, действовало в рамках предоставленных законом полномочий.

Превышение полномочий органов МЧС и их должностных лиц при проведении проверки административный истец основывает тем, что государственный пожарный надзор осуществляется исключительно органами государственного надзора, перечисленными в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 "О вопросах государственного контроля", к которым не относятся органы МЧС.

Между тем из материалов дела усматривается, что предметом проверки является - объект защиты - комплекс зданий - ФГБУ "Государственный заповедник "Шульган Таш", а именно гостевые дома и здания с ночным пребыванием людей, а не леса заповедника, как экологическая система или как природный ресурс (ст. 5 Лесного кодекса РФ).

Следовательно, нормы Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476, устанавливающие перечень органов, полномочных осуществлять государственный пожарный надзор в лесах, в данном случае не применимы, поскольку регламентируют осуществление государственного пожарного надзора в лесах, а не в зданиях.