Определение Судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САРАТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 марта 2022 года Дело N 33а-1486/2022

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Литвиновой М.В.,

судей Аршиновой Е.В., Бугаевой Е.М.,

при секретаре Кузнецовой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сафаралиева И.Ю.о к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Саратовской области о признании незаконными заключений по апелляционной жалобе Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Саратовской области на решение Кировского районного суда города Саратова от 11 ноября 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Литвиновой М.В., объяснения представителя Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Саратовской области Каревой А.В., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя административного истца Сафаралиева И.Ю.о. - Гасановой Ш.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Сафаралиев И.Ю.о. обратился в суд с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Саратовской области (далее - ГУ МВД России по Саратовской области), с учетом уточнений просил отменить заключения от 30 мая 2017 года и 12 октября 2021 года о признании выдачи паспортов гражданина Российской Федерации в нарушение установленного порядка.

В обоснование требований указал, что родился <дата> в посёлке <данные изъяты> района Азербайджанской ССР. Там же 04 июля 1989 года окончил школу; с 19 декабря 1989 года по 30 октября 1991 года проходил военную службу в воинских частях, находившихся в Московской области под юрисдикцией Российской Федерации; с декабря 1991 года и по настоящее время проживает на территории города Саратова; 24 мая 2001 года и 16 сентября 2021 года документировался паспортами гражданина Российской Федерации; дважды получал заграничные паспорта для выезда за пределы Российской Федерации. 05 октября 2021 года Сафаралиеву И.Ю.о. стало известно о наличии заключения ГУ МВД России по Саратовской области от 30 мая 2017 года о приобретении им гражданства Российской Федерации и выдаче паспорта гражданина Российской Федерации в нарушение установленного порядка. 12 октября 2021 года ГУ МВД России по Саратовской области принято заключение о признании выдачи паспорта гражданина Российской Федерации в нарушение установленного порядка. Между тем Сафаралиев И.Ю.о., с момента получения гражданства Российской Федерации, постоянно проживает на территории Российской Федерации, считает, что гражданство Российской Федерации приобрел на законных основаниях, а принятые административным ответчиком заключения нарушающими его права и свободы.

Решением Кировского районного суда города Саратова от 11 ноября 2021 года признаны незаконными и отменены заключения Главного управления Министерства внутренних дел по результатам проверки обоснованности выдачи паспортов гражданина Российской Федерации N от 24 мая 2001 года и N от 16 сентября 2021 года, выданных на имя Сафаралиева И.Ю.о.

ГУ МВД России Саратовской области не согласилось с решением суда, в апелляционной жалобе просит его отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Иные лица, участвующие по делу, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, об отложении рассмотрения административного дела ходатайств не представили, о причинах неявки не сообщили.

Учитывая положения части 7 статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме (часть 1 статьи 308 КАС РФ), судебная коллегия пришла к следующему выводу.

На основании части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений частей 9, 11 статьи 226 КАС РФ, на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца; на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), - доказывания соответствия содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Как следует из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, Сафаралиев И.Ю.о., <дата> года рождения, является уроженцем поселка <данные изъяты> района Азербайджанской ССР, 04 июля 1989 года окончил школу; с 19 декабря 1989 года по 30 октября 1991 года проходил военную службу в воинских частях N 01577 и 36903 Московской области, находившихся под юрисдикцией Российской Федерации; с 2001 года состоит на воинском учете в военном комиссариате города Энгельса и Энгельсского района Саратовской области.

Сафаралиев И.Ю.о. указывал, что прибыл на территорию Российской Федерации в декабре 1991 года, проживал по адресу: <адрес>, работал неофициально продавцом на рынке; с 06 сентября 2013 года зарегистрирован и проживает по адресу: <адрес>.

На основании заявления о выдаче (замене) паспорта гражданина Российской Федерации по форме N 1П от 24 мая 2001 года Сафаралиеву И.Ю.о. взамен паспорта гражданина СССР N, выданного 01 июля 1989 года ФИО1, был выдан паспорт нового образца - серии N. При этом в служебных отметках данной формы имеется указание на часть 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"; гражданство Азербайджана административный истец не принимал, что не оспаривалось административными ответчиками.

18 апреля 2017 года на основании поступившего в УВМ ГУ МВД России по Саратовской области запроса ОВМ МУ МВД России "Энгельсское" об обоснованности выдачи паспорта гражданина Российской Федерации серии N Сафаралиеву И.Э.о. была проведена проверка, по результатам которой ГУ МВД России по Саратовской области 30 мая 2017 года принято заключение об отсутствии у Сафаралиева И.Э.о. гражданства Российской Федерации, паспорт признан выданным в нарушение установленного порядка.

При этом в связи с достижением Сафаралиевым И.Ю.о. 45-летнего возраста 16 сентября 2021 года ГУ МВД России по Саратовской области был выдан паспорт серии N N.

12 октября 2021 года ГУ МВД России по Саратовской области принято заключение о признании паспорта серии N, выданным в нарушение установленного порядка.

В рамках указанной проверки было установлено, что в электронной базе данных АИС "Гражданство" и ДКС МИД России Сафаралиев И.Ю.о. не значится как приобретший гражданство Российской Федерации.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что уполномоченными органами государственной власти неоднократно подтверждалась принадлежность Сафаралиева И.Ю.о. к гражданству Российской Федерации. При этом у органа, выдавшего Сафаралиеву И.Ю.о. паспорт, отсутствовали сомнения относительно наличия у него гражданства Российской Федерации, следовательно, в силу Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N "О гражданстве Российской Федерации" он, как гражданин бывшего СССР, признается гражданином Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" постановлением Правительства Российской Федерации от 08 июля 1997 года N 828 утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации, согласно пункту 1 которого паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Выдача и замена паспортов производятся территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Российской Федерации (пункт 10).

Разделом II "Выдача, замена паспортов и пользование ими" Положения о паспорте гражданина Российской Федерации определено, что для получения паспорта гражданину необходимо представить, в том числе документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации.

Основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации предусмотрены Федеральным законом от 31 мая 2002 года

N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон N 62-ФЗ).

Частью 7 статьи 4 Закона N 62-ФЗ предусматривается, что наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Согласно действовавшей до 01 июня 2002 года части 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", гражданами Российской Федерации признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, то есть 06 февраля 1992 года, если в течение одного года после того дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, в котором устанавливаются порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325.

Согласно пункту 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств.

После получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратившемуся с соответствующим запросом. Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства Российской Федерации, выдается соответствующий документ (пункт 52).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" гражданами Российской Федерации являются лица, приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом. Гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения.

Документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, являются удостоверение личности гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина Российской Федерации, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица (статья 10 указанного закона).

На момент документирования административного истца в 2001 году паспортом гражданина Российской Федерации действовала Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 сентября 1997 года N 605 (зарегистрировано в Минюсте России 20 октября 1997 года N 1400) (далее - Инструкция).

Данной Инструкцией было предусмотрено, что организацию и методическое руководство работой, связанной с выдачей и заменой паспортов, осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации через Паспортно-визовое управление МВД России (в субъектах Российской Федерации - соответственно министерства, главные управления, управления внутренних дел через паспортно-визовые подразделения) (пункт 10); начальники паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел организуют работу по выдаче и замене паспортов гражданам, а также несут персональную ответственность за соблюдение законности и состояние работы в паспортно-визовых подразделениях (пункт 11).

В силу пункта 13 упомянутой инструкции выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан. В соответствии с пунктами 14.1, 14.4 названной инструкции среди прочего для получения паспорта гражданин должен представить заявление о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, заполненное лично гражданином, обратившимся за получением паспорта, а также документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).

Поступившие от граждан документы подлежали рассмотрению начальником паспортно-визового подразделения, а в случае отсутствия - заместителем или должностным лицом, исполняющим его обязанности (далее - руководитель), которые были обязаны проверить представленные документы. Особое внимание при этом было предписано обращать на полноту и правильность заполнения заявлений о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, а также визуально определять подлинность документов, являющихся основанием для выдачи или замены паспорта. При выявлении в предъявленных документах признаков подделки руководителю рапортом следовало доложить об этом начальнику органа внутренних дел или его заместителю для проведения соответствующей проверки личности гражданина, обратившегося за получением паспорта (пункт 21).

После проверки представленных документов руководитель принимает решение о выдаче или замене паспорта, о чем делает соответствующую запись в заявлении о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П (пункт 23).

Учитывая тот факт, что 24 мая 2001 года Сафаралиев И.Ю.о. был документирован паспортом гражданина Российской Федерации, у проводивших проверку должностных лиц органов внутренних дел не имелось сомнений в наличии у него гражданства Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 4 и статье 42 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства. При этом документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в силу названного Федерального закона.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что процедура выдачи или замены паспорта гражданина Российской Федерации во всяком случае предполагает проведение уполномоченным органом государственной власти полной и всесторонней проверки документов, представленных заявителем, и, как следствие, установление наличия (отсутствия) правовых оснований для выдачи (отказа в выдаче) паспорта гражданина Российской Федерации. При этом осуществляя выдачу лицу паспорта гражданина Российской Федерации, уполномоченный орган тем самым подтверждает (удостоверяет) наличие у такого лица гражданства Российской Федерации.

При этом действующее законодательство в ряде случаев допускает возможность проверки обоснованности выдачи лицу уполномоченным органом документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации.

Однако, такая проверка не предполагает произвольного вмешательства государства в осуществление права лица на уважение его личной и семейной жизни и направлена на защиту публичных интересов.

Вместе с тем, признание государством факта необоснованной выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, влечет для такого лица определенные (в ряде случаев неблагоприятные) правовые последствия, в том числе и в случае, если на основании указанного документа лицо в течение длительного периода времени осуществляло реализацию своих прав и обязанностей, в том числе вытекающих из правового статуса гражданина Российской Федерации.

В этой связи, с учетом конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, решение о необоснованности выдачи лицу указанного выше документа может быть принято уполномоченным органом исключительно по результатам проведения комплекса проверочных мероприятий, в ходе которых будут установлены бесспорные факты, свидетельствующие о наличии неправомерных и (или) виновных действий со стороны заявителя и (или) со стороны должностных лиц уполномоченного органа, в нарушение установленных требований допустивших возможность выдачи лицу паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии на то законных оснований (в том числе при отсутствии документа, свидетельствующего о принадлежности такого лица к гражданству Российской Федерации).

В случае, если такие факты не были установлены, указанное решение уполномоченного органа не может быть признано законным, обоснованным и оправданным.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами (постановления от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П и др.).

Также в Постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты, формулируя запрет произвольного лишения гражданства или права изменить свое гражданство, исходят из того, что в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Как следует из позиции Европейского Суда по правам человека, изложенной в постановлении от 12 июня 2018 года по делу "Алпеева и Джалагония против Российской Федерации", изъятие выданного ранее в установленном порядке внутреннего паспорта в связи с отсутствием регистрационных записей о том, что лицу когда-либо предоставлялось гражданство Российской Федерации, свидетельствует о небрежном отношении властей к процедуре предоставления гражданства, выражающемся в отсутствии четких процедур и единых баз данных. Данные обстоятельства приводят к вмешательству в частную жизнь и нарушению статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Сведений о том, что Сафаралиев И.Ю.о. в течение одного года после вступления в силу Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации" заявлял о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации в материалы дела не представлено.

То обстоятельство, что уполномоченные органы государственной власти неоднократно в течение продолжительного периода времени (с 2006 года по 2021 год) подтверждали принадлежность Сафаралиев И.Ю.о. к гражданству Российской Федерации посредством выдачи и замены паспортов гражданина Российской Федерации, выдачи паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, постановки на воинский учет; на основании этих документов Сафаралиев И.Ю.о. осуществлял реализацию своих прав и обязанностей, что свидетельствует о его устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности взаимных прав и обязанностей, что определяет гражданство Российской Федерации (статья 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации").

Отсутствие точных сведений о дате прибытия административного истца в Российскую Федерацию, его регистрации по состоянию на 06 февраля 1992 года и записей о приобретении Сафаралиевым И.Ю.о. этого гражданства в информационных базах данных, которые могли быть утеряны по вине должностных лиц соответствующих государственных органов, не свидетельствует о том, что Сафаралиев И.Ю.о. приобрел гражданство незаконно.