Определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 мая 2021 года Дело N 33а-1475/2021

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Толстоброва А.А.,

судей краевого суда Жилинского А.Г., Пичуева В.В.,

при секретаре судебного заседания Дружининой Н.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Чите 20 мая 2021 года административное дело по административному исковому заявлению государственного учреждения здравоохранения "Городская клиническая больница N 1" к Государственной инспекции труда в Забайкальском крае о признании предписания заместителя начальника отдела Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Барбуевой Е.Б. от 30 ноября 2020 года N незаконным и его отмене,

по апелляционной жалобе представителя административного ответчика Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Барбуевой Е.Б.,

на решение Ингодинского районного суда г. Читы от 20 января 2021 года

Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Пичуева В.В., судебная коллегия

установила:

ГУЗ "Городская клиническая больница N 1" (далее ГУЗ "ГКБ N 1") обратилось в суд с вышеуказанным административным иском, ссылаясь на то, что Государственной инспекцией труда в Забайкальском крае по результатам внеплановой выездной проверки ГУЗ "ГКБ N 1" было выдано предписание от 30.11.2020 N, которое административный истец считает незаконным и необоснованным по следующим основаниям. При проведении проверки не были предъявлены служебные удостоверения уполномоченными на проверку должностными лицами, в связи с чем, невозможно установить их должность; распоряжение на проведение проверки было получено по электронной почте, лично не вручалось; в распоряжении указано два должностных лица, уполномоченных на проведение проверки, однако акт проверки и предписание подписаны одним должностным лицом; акт проверки и предписание, составленные в один день, не были вручены лично главному врачу или полномочному представителю, о времени и месте составления акта ни главный врач, ни полномочный представитель не были заблаговременно уведомлены; п.2 предписания истребуется излишний документ в виде списка работников, перед которыми у ГУЗ "ГКБ N 1" имеется задолженность. Кроме того, указывает, что работникам, получающим стимулирующие выплаты за работу с Covid-19, не был начислен и выплачен районный коэффициент в части повышенного размера, установленного для Забайкальского края. Выполнение предписания невозможно по причине установления неразумных сроков, а также в связи с тем, что это повлечет за собой нецелевое использование средств ОМС и нарушение бюджетного законодательства. Вместе с тем, на счету учреждения фактически отсутствуют денежные средства для осуществления указанных выплат. Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 415 и Постановлением Правительства РФ от 12.04.2020 N 484 были установлены стимулирующие выплаты работникам за работу с Covid-19. Отмечает, что первоначально в нормативных правовых актах было указано, что стимулирующие выплаты за работу с Covid-19 уже включают в себя районный коэффициент и процентную надбавку к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего севера и приравненных к ним местностях. Однако позже были внесены изменения, согласно которым на указанные стимулирующие выплаты должны начисляться районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Заработная плата работникам ГУЗ "ГКБ N 1" выплачивается с учетом районного коэффициента из средств краевого бюджета. Федеральные же стимулирующие выплаты финансируются из средств федерального бюджета и либо не подлежат увеличению на районный коэффициент, либо должны быть перечислены на счет учреждения отдельно. Начисление повышенного районного коэффициента на федеральные стимулирующие выплаты нарушает ст.219 БК РФ, т.к. это свидетельствует о принятии бюджетных обязательств в размере, превышающем утвержденные бюджетные ассигнования или лимиты бюджетных обязательств. ГУЗ "ГКБ N 1" обратилось за разъяснениями по поводу начисления и выплаты районного коэффициента на федеральные стимулирующие выплаты в Министерство здравоохранения Забайкальского края, на что был получен ответ, что до решения вопроса об источнике финансирования выплат повышенного регионального размера районного коэффициента, выплачивать районный коэффициент в размере, установленном федеральным законодательством. Также Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Забайкальского края на запрос больницы об использовании средств ОМС на выплаты районного коэффициента в размере, превышающем установленный размер, был получен ответ о том, что направление средств обязательного медицинского страхования на указанные цели является неправомерным, и повлечет за собой нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования. В связи с этим, ГУЗ "ГКБ N" сможет начислить работникам региональную долю районного коэффициента на федеральные стимулирующие выплаты, в том числе, при предоставлении работникам очередных оплачиваемых отпусков, при наличии доведения лимитов бюджетных обязательств до учреждения и выплатить их после определения источников финансирования и доведения денежных средств на счет учреждения.

В дополнениях к административному иску также указывает, что вместо проведения внеплановой выездной проверки была проведена документарная проверка. Начисление и выплата региональной доли (повышенного размера районного коэффициента) на федеральные стимулирующие выплаты со средств ОМС будет являться нецелевым использованием средств, что может повлечь привлечение главного врача к уголовной ответственности. Кроме того, в настоящее время был определен источник финансирования указанных выплат и доведены лимиты до учреждения, в связи с чем, в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 484 выплаты работникам были произведены, а в соответствие с Постановлением Правительства РФ N 415 при расчете размера стимулирующих выплат в него уже был включен повышенный районный коэффициент.

Административный истец просил признать предписание заместителя начальника отдела Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Барбуевой Е.Б. от 30 ноября 2020 года N незаконным, отменить его.

Решением Ингодинского районного суда г. Читы от 20 января 2021 года постановлено: административное исковое заявление ГУЗ "Городская клиническая больница N 1" удовлетворить.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Барбуева Е.Б., выражая несогласие с принятым решением суда, просит его отменить. Указывает, что проводивший проверку в отношении ГУЗ "ГКБ N 1" инспектор, является заместителем начальника правового отдела - Главным государственным инспектором. В распоряжении на проведение проверки указаны лица, назначенные на проведение проверки в соответствии с возложенными на них обязанностями по осуществлению государственного надзора в сфере труда. В распоряжении на проведение проверки указана внеплановая выездная проверка, однако фактически проведена документарная проверка в связи с тем, что ГУЗ "ГКБ N 1" функционировало как моностационар для госпитализации пациентов с новой коронавирусной инфекцией с 01.04.2020, чем не были нарушены права административного истца. Проверка проводилась на основании Приказа Федеральной службы по труду и занятости от 06.08.2020 N 157 "О проведении внеплановых выездных проверок медицинских учреждений, в части, соблюдения трудовых прав медицинских работников, работающих в условиях новой коронавирусной инфекции, связанных с оплатой труда" и Поручения Правительства Российской Федерации 02.08.2020 г. N ТГ-П12-8767кв. ГУЗ "ГКБ N 1" с работниками заключило дополнительные соглашения об изменении определенных сторонами условий трудового договора по Постановлению N 415, однако, в нарушение ст. 72 ТК РФ не заключило дополнительные соглашения с работниками об изменении условий трудового договора в части установления стимулирующих выплат по Постановлению N 484. Дополнительные соглашения с работниками, имеющими право и получившими стимулирующие выплаты по Постановлению N 484, не были представлены. Вместе с тем, установлено, что за период с апреля по октябрь 2020 г. работникам ГУЗ "ГКБ N 1" выплата стимулирующего характера по Постановлениям N 415 и N 484 производилась с учетом начисления районного коэффициента в размере 20%, т.е. не в полном объеме. В нарушение ч. 2 ст. 22 ТК РФ и ч. 6 ст. 136 ТК РФ заработная плата за период с апреля по октябрь 2020 г. выплачивалась не в полном объеме с начислением районного коэффициента 1,2 на выплаты стимулирующего характера по Постановлениям N 415 и N 484, тогда как районный коэффициент в Забайкальском крае установлен в размере 1,4. В нарушение ст. 236 ТК РФ работникам не начислена и не выплачена денежная компенсация за неполную выплату заработной платы в установленный срок при выплатах стимулирующего характера по Постановлениям N 415 и N 484 с начислением районного коэффициента в размере 1,4. Также установлено, что начисление оплаты отпуска производилось без учета районного коэффициента. Установлена задолженность по невыплаченным денежным средствам в качестве отпускных, начисленных на стимулирующие выплаты за работу с больными новой коронавирусной инфекцией, денежные средства не выплачены.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя ГУЗ "ГКБ N 1" - Чижовой Н.В., об оставлении жалобы без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 352 Трудового кодекса Российской Федерации каждый имеет право защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Одним из основных способов защиты трудовых прав и свобод является государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Согласно части 1 статьи 353 и части 1 статьи 354 названного Кодекса федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда.

Федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

Статьей 356 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что в соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда, в частности, осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений (абзац второй).

Государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке (абзац шестой части 1 статьи 357 Трудового кодекса Российской Федерации).

В случае обращения работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению (часть 2 статьи 357 Трудового кодекса Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, полномочия федеральной инспекции труда и государственных инспекторов труда, предоставленные абзацем вторым статьи 356 и абзацем шестым части 1 статьи 357 Трудового кодекса Российской Федерации, направлены на выполнение основной функции данного государственного органа - осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и обеспечение реализации права работников на защиту их трудовых прав (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 года N 2454-О).

Для исполнения своих задач федеральная инспекция труда проводит проверки работодателей, предметом которых является соблюдение требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан (статья 360 Трудового кодекса Российской Федерации).

Исходя из приведенных норм Трудового кодекса Российской Федерации, государственная инспекция труда, осуществляя функцию по надзору за работодателями, не только выявляет допущенные ими нарушения норм трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, но и вправе принимать меры по их устранению путем направления соответствующих предписаний независимо от характера таких нарушений, в случае отсутствия между работодателем и работником (работниками) трудового спора, а приналичии такого спора в случае выявления очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Из материалов дела видно, что в связи с рассмотрением требования прокуратуры Забайкальского края о проведении внеплановой выездной проверки исполнения трудового законодательства в ГУЗ "ГКБ N 1" (исх. N от 28.09.2020) распоряжением руководителя Государственной инспекции труда в Забайкальском крае N от 02.11.2020 в отношении ГУЗ "ГКБ N 1" в период с 06.11.2020 по 03.12.2020 было назначено проведение внеплановой выездной проверки исполнения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Лицами, уполномоченными на проведение проверки, назначены: заместитель начальника отдела по правовым вопросам Барбуева Е.Б. и государственный инспектор труда по правовым вопросам Дюкова А.А.

По результатам проверки заместителем начальника отдела Государственной инспекции в Забайкальском крае Барбуевой Е.Б. составлен акт N от 30.11.2020, из которого следует, что в ГУЗ "ГКБ N 1", функционирующем как моностационар для госпитализации пациентов с новой коронавирусной инфекцией COVID-2019, приказом главного врача от 01.04.2020 N утверждено временное штатное расписание в количестве 1413 штатных единиц, однако в нарушение требований статей 146, 148, 315 и 316 Трудового кодекса РФ, Закона Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" при наличии права на получение стимулирующих выплат по Постановлению Правительства РФ от 02.04.2020 N 415 ГУЗ "ГКБ N 1" за период с апреля по октябрь 2020 года указанные выплаты производило с учётом районного коэффициента в размере 20 %; в нарушение требований части 2 статьи 22 и части 6 статьи 136 Трудового кодекса РФ заработная плата за период с апреля по октябрь 2020 года работникам ГУЗ "ГКБ N 1" выплачивалась не в полном объёме с начислением районного коэффициента 1,2 на выплаты стимулирующего характера по Постановлению Правительства РФ от 02.04.2020 N 415, тогда как в соответствии с Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" районный коэффициент установлен в размере 1,4; в нарушение требований статьи 136 Трудового кодекса РФ работникам ГУЗ "ГКБ N 1" не начислена и не выплачена денежная компенсация за неполную выплату заработной платы в установленный срок при выплатах стимулирующего характера по Постановлению N 415 и Постановлению N 484 с начислением районного коэффициента 1,4; начисление оплаты отпуска производилось без учёта районного коэффициента, установленного Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК, в нарушение статьи 22, части 9 статьи 136 Трудового кодекса РФ установлена задолженность по невыплаченным денежным средствам в качестве отпускных, начисленных на стимулирующие выплаты за работу с больными новой коронавирусной инфекцией.

На основании акта ГУЗ "ГКБ N 1" выдано предписание от 30.11.2020 N об устранении выявленных нарушений, согласно которому административному истцу предписано: 1) в срок до 15.12.2020 устранить нарушение статей 22, 136, 146, 148, 315 и 316 Трудового кодекса РФ, Закона Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК "О районном коэффициенте и процентной надбавке к заработной плате работников государственных органов игосударственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений" на выплаты стимулирующего характера по Постановлению Правительства РФ от 02.04.2020 N 415 (в апреле 323 работника: врачи - 111, СМП - 139, ММП - 73; в мае 441 работник: врачи - 125, СМП - 211, ММП - 205; в июне 523 работника: врачи - 134, СМП - 265, ММП - 124; в июле 526 работников: врачи - 134, СМП - 270, ММП - 122; в августе 492 работника: врачи - 129, СМП - 250, ММП - 113; в сентябре 488 работников: врачи - 120, СМП - 253, ММП - 115; в октябре 643 работника: врачи - 159, СМП - 326, ММП - 158) и Постановлению Правительства РФ от 12.04.2020 N 484 (в апреле 322 работника: врачи - 90, СМП - 151, ММП - 81; в мае 398 работников: врачи - 110, СМП - 195, ММП - 93; в июне 482 работника: врачи - 125, СМП - 254, ММП - 103; в июле 485 работников: врачи - 120, СМП - 264, ММП - 101; в августе 432 работника: врачи - 113, СМП - 224, ММП - 95; в сентябре 432 работника: врачи - 108, СМП - 226, ММП - 98; в октябре 569 работников: врачи - 142, СМП - 284, ММП - 143) начислить и выплатить районный коэффициент в размере 20 % (1,2), тогда как в соответствии с Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК районный коэффициент установлен 1,4, с учётом статьи 236 Трудового кодекса РФ; 2) в срок до 02.12.2020 устранить нарушение статей 22, 136 Трудового кодекса РФ: начислить работникам ГУЗ "ГКБ N 1" оплату отпуска с учётом районного коэффициента, установленного Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК, и предоставить в Государственную инспекцию труда в Забайкальском крае список работников, перед которыми имеется задолженность в качестве отпускных, начисленных на стимулирующие выплаты по Постановлениям N 415 и N 484; 3) в срок до 15.12.2020 устранить нарушение статей 22, 136 Трудового кодекса РФ: выплатить работникам ГУЗ "ГКБ N 1" оплату отпуска с учётом районного коэффициента, установленного Законом Забайкальского края от 14.10.2008 N 39-ЗЗК (перед работниками которыми имеется задолженность в качестве отпускных, начисленных на стимулирующие выплаты по Постановлениям N 415 и N 484).

Предписание, выданное ГУЗ "ГКБ N 1", обусловлено обстоятельствами нарушения работодателем норм трудового законодательства Российской Федерации, а именно, требований Трудового кодекса РФ, в части, касающейся выплат стимулирующего характера работникам ГУЗ "ГКБ N 1" за работу с больными новой коронавирусной инфекцией по постановлению Правительства РФ от 02.04.2020 N 415 "Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объёме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" и по постановлению Правительства РФ от 12.04.2020 N 484 "Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования в полном объёме расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за выполнение особо важных работ медицинским и иным работникам, непосредственно участвующим в оказании медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция COVID-19" без начисления районного коэффициента в повышенном размере (40 %) как работникам государственного учреждения здравоохранения Забайкальского края.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что ситуация по поводу которой вынесено оспариваемое предписание обладает признаками индивидуального трудового спора, следовательно оспариваемое предписание вынесено государственным инспектором труда по вопросам, не относящимся к его компетенции.

Кроме этого, суд пришел к выводам о том, что фактически выездная проверка, о чем указано в акте, в отношении ГУЗ "ГКБ N 1" не проводилась, в отношении юридического лица была проведена документарная проверка, что государственной инспекцией труда не представлено доказательств в подтверждение тому, что на отдел, в котором работает проводившее проверку лицо, возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, а само лицо является государственным инспектором труда.

С указанными выводами судебная коллегия согласиться не может.

Согласно части 1 статьи 381 Трудового кодекса Российской Федерации индивидуальный трудовой спор - неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Индивидуальные трудовые споры рассматриваются комиссиями по трудовым спорам и судами (статья 382 Трудового кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела видно, что на день проведения проверки и принятия оспариваемого предписания индивидуальный трудовой спор между ГУЗ "ГКБ N 1" и работниками отсутствовал, вопрос о законности выплат стимулирующего характера без начисления районного коэффициента в повышенном размере (40 %) не был предметом проверки органа по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

При таком положении вывод суда о незаконности оспариваемого предписания исключительно по мотиву превышения государственным инспектором труда предоставленных законом полномочий основан на неправильном толковании норм материального права, регулирующих возникшие между сторонами отношения.

В соответствии с п.3 Положения о Федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права N 875 от 01.09.2012, федеральный надзор осуществляется государственными инспекторами, главными государственными инспекторами. Инспектор проводивший проверку в отношении ГУЗ "ГКБ N 1" является заместителем начальника правового отдела - Главным государственным инспектором. Проверка проведена данным лицом в соответствии с возложенными на него обязанностями по осуществлению государственного надзора в сфере труда.

В связи с изложенным, вывод суда о том, что государственной инспекцией труда не представлено доказательств в подтверждение тому, что на правовой отдел государственной инспекции труда возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, а проводившее проверку лицо является государственным инспектором труда, на законность оспариваемого предписания повлиять не может.

Как указано в части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Перечень грубых нарушений приведен в части второй указанной выше статьи.

Ни к одному из приведенных в этом перечне нарушений изменение указанного в распоряжении вида проверки (выездная или документарная) не отнесено.

Материалами дела установлено, что проверка проводилась в период, когда ГУЗ "ГКБ N 1" функционировало как моностационар для госпитализации пациентов с новой коронавирусной инфекцией. Поскольку запрашиваемые документы были представлены в полном объеме непосредственно в административный орган, выездная проверка не проводилась, была проведена документарная проверка.

При таком положении фактическое проведение вместо выездной проверки документарной на законность принятого предписания также повлиять не может.

Иных грубых нарушений вышеуказанного закона, при которых результаты внеплановой проверки должны быть признаны незаконными, административным органом допущено не было, права юридического лица не нарушены.