Дата принятия: 18 мая 2021г.
Номер документа: 33а-1354/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 мая 2021 года Дело N 33а-1354/2021
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда в составе:
председательствующего Епихиной О.М.,
судей Голомидовой И.В., Щербаковой Н.В.,
при секретаре Кузнецове Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования Узловский район на решение Узловского городского суда Тульской области от 19 ноября 2020 г. по административному исковому заявлению Узловского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Узловский район о признании бездействия незаконным, обязании совершить действия.
Заслушав доклад судьи Голомидовой И.В., судебная коллегия
установила:
прокурор города Тулы, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования Узловский район, выразившееся в не разработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений; в отсутствии принимаемых мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"; обязании разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений; обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что прокуратурой проведена проверка соблюдения администрацией требований земельного законодательства, законодательства о погребении и похоронном деле, законодательства о противодействии коррупции и об оказании государственных и муниципальных услуг, в ходе которой установлено неоказание услуги по предоставлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений в виду отсутствия разработанного и утвержденного административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений, что влечет неопределенность в деятельности по предоставлению участка земли для создания семейных (родовых) захоронений и может привести к злоупотреблению со стороны должностных лиц администрации при получении заявления о предоставлении земельного участка для таких целей.
Кроме того, в ходе проверки было установлено, что на территории Узловского района специализированной службой определена компания "..." на основании результатов открытого конкурса. Между тем, наделение индивидуального предпринимателя статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.
В адрес главы администрации прокурором было внесено представление об устранении нарушений земельного законодательства, законодательства о погребении и похоронном деле, законодательства о противодействии коррупции, об оказании государственных и муниципальных услуг. Однако администрация суниципального образования Узловский район не согласилась с указанным в нем нарушениями и нашла представление не подлежащим удовлетворению.
Решением Узловского городского суда Тульской области от 19 ноября 2020 г. заявленные прокурором требования удовлетворены в полном объеме.
В апелляционной жалобе представитель администрации муниципального образования Узловский район просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, а также ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельства дела.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителя администрации муниципального образования Узловский район по доверенности Панкрушиной Т.С., возражения на жалобу прокурора Чебоксаровой О.В., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).
Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).
Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).
Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).
В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.
При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).
Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).
Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.
Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Статьей 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).
В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.
Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).
Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.
Административный ответчик, считая заявленные требования необоснованными, поскольку на территории муниципального района созданы условия для исполнения требований Закона N 8-ФЗ, сослался то, что на территории Узловского района специализированной службой определена компания ""..." на основании результатов открытого конкурса, представив договор по исполнению обязательств специализированной службы от "...", постановление администрации муниципального образования Узловский район N 352 от 23.03.2020.
Безусловно, местное самоуправление является признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формой осуществления народом своей власти, наиболее приближенной к населению, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (часть 1 статьи 132).
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).
Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.
Между тем, при вышеизложенных нормах права доводы апелляционной жалобы о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления, является ошибочным.
Кроме того, в соответствии с п. 2.20 Положения об организации похоронного дела, содержании мест погребения и кладбищ на территории муниципального образования Узловский район", утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Узловский район от 29.11.2016 N 61-416, специализированной службой по вопросам похоронного дела является юридическое лицо, созданное администрацией муниципального образования Узловский район, осуществляющее погребение умерших согласно гарантированному перечню услуг по погребению.
С учетом приведенных норм и законоположений в их системном единстве, учитывая, что в муниципальном образовании Узловский район административным ответчиком не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, что не отрицалось органом местного самоуправления, суд сделал правильный вывод о несоблюдении административным ответчиком требований законодательства о погребении и похоронном дела, признав незаконным бездействие, выразившееся в отсутствии принимаемых мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", возложив обязанность создать таковую.
Судебная коллегия полагает выводы суда первой инстанции в данной части правильными, поскольку они основаны на приведенных нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, и сделаны на основании представленных доказательств.
Между тем судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в части признания незаконным бездействия, выразившегося в не разработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для созданий семейных (родовых) захоронений, обязании разработать и утвердить такой административный регламент.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской федерации, муниципальными правовыми актами.
В соответствии со статьей 21 Закона N 8-ФЗ гражданам Российской Федерации могут предоставляться участки земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральное законодательство закрепляет право граждан на создание семейных (родовых) захоронений и общие принципы предоставления земли по созданию таких захоронений, а региональное законодательство детально регламентирует порядок их создания.
Между тем соответствующий нормативный правовой акт Тульской области, регулирующий вопросы предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений до настоящего времени не принят.
Постановлением правительства Тульской области от 31.07.0212 N 413 "О государственной информационной системе "Портал государственных и муниципальных услуг (функций) Тульской области" создан региональный портал государственных и муниципальных услуг (функций) Тульской области, являющийся официальным информационным ресурсом правительства Тульской области в сфере обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. На данном портале отсутствует такая муниципальная услуга, как предоставление участка земли для создания семейных (родовых) захоронений.
Не может быть принята во внимание ссылка прокурора на перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 N 2113-р, поскольку названный перечень является типовым. Целью формирования данного перечня явилось обеспечение систематизации Казначейством России сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг, также использование Казначейством России данного перечня в государственной автоматизированной информационной системе "Управление".
По смыслу статей 218, 227 КАС РФ решения и действия (бездействие) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов административного истца (лиц, в защиту которых подан административный иск, неопределенного круга лиц).
В рассматриваемом случае данной части совокупность указанных обстоятельств отсутствует, что является препятствием к удовлетворению заявленных требований данной части.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене в части удовлетворения требований Узловского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Узловский район о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования Узловский район, выразившееся в неразработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для созданий семейных (родовых) захоронений, обязании в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений, а заявленные прокурором требования в данной части - оставлению без удовлетворения.
Руководствуясь ст.ст. 308, 309, 310 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Узловского городского суда Тульской области от 19 ноября 2020 г. отменить в части удовлетворения требований Узловского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Узловский район о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования Узловский район, выразившееся в неразработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для созданий семейных (родовых) захоронений, обязании в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений.
Принять в указанной части новое решение, которым отказать в удовлетворении требований Узловского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Узловский район о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования Узловский район, выразившееся в неразработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для созданий семейных (родовых) захоронений, обязании в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений.
В остальной части решение Узловского городского суда Тульской области от 19 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования Узловский район без удовлетворения.
В соответствии с частью 2 статьи 318, частью 1 статьи 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
