Дата принятия: 21 апреля 2021г.
Номер документа: 33а-1347/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 апреля 2021 года Дело N 33а-1347/2021
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Толстоброва А.А.,
и судей Пичуева В.В., Жилинского А.Г.,
при секретаре Шевчук Г.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Чите 21 апреля 2021 года административное дело по административному исковому заявлению исполнительного директора Фонда поддержки предпринимательства городского округа "Поселок Агинское" Балдановой Д. Б. к заместителю прокурора Агинского района Забайкальского края Батомункуеву Ж. Ж., старшему помощнику прокурора Жамьяновой Э. Д., прокуратуре Агинского района Забайкальского края, прокуратуре Забайкальского края о признании действий должностных лиц незаконными,
по апелляционной жалобе исполнительного директора Фонда поддержки предпринимательства городского округа "Поселок Агинское" Балдановой Д.Б.,
на решение Агинского районного суда Забайкальского края от 27 ноября 2020 года.
Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Пичуева В.В., судебная коллегия
установила:
Исполнительный директор Фонда поддержки предпринимательства городского округа "Поселок Агинское" Балданова Д.Б. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными действий старшего помощника прокурора Агинского района Жамьяновой Э.Д. и заместителя прокурора Агинского района Батомункуева Ж.Ж. по созданию препятствий в осуществлении деятельности и необоснованному вмешательству в оперативно-хозяйственную деятельность Фонда проведением необоснованной прокурорской проверки на основании решения от 11 октября 2018 года, распространению недостоверных и необоснованных сведений о нарушениях в деятельности Фонда третьим лицам посредством направления некомпетентного правового заключения от 2 ноября 2018 года N, в котором разглашены материалы прокурорской проверки до её завершения, последующему составлению необоснованного акта проверки от 14 ноября 2018 года о нарушениях в деятельности Фонда, как не соответствующие ФЗ "О прокуратуре РФ" и Гражданскому кодексу РФ; возложении обязанности на указанных должностных лиц прокуратуры Агинского района устранить вышеперечисленные нарушения прав и законных интересов Фонда, в том числе путем принесения письменных извинений и опровержения недостоверных сведений, направленных третьим лицам, в срок не позднее десяти дней с момента вступления в законную силу решения суда.
Указал, что проверка Фонда назначена и проведена с превышением должностными лицами прокуратуры Агинского района своих полномочий и нарушением требований Федерального закона "О прокуратуре РФ", приказов Генпрокуратура России от 17.03.2017 года N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием ФЗ от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "О прокуратуре", от 07.12.2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", что выразилось в следующем:
- в решении от 11.10.2018 о проведении проверки Фонда не указана цель проверки и указано незаконное правовое основание проверки Фонда, т.к. сделана ссылка на утративший силу Приказ Генпрокурора РФ от 28.05.2015 N 265 "О порядке исполнения постановления Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ "О прокуратуре РФ", причем неправильно указан номер данного приказа. Ссылка на действующий Приказ Генпрокурора РФ от 17.03.2017 N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием ФЗ от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "О прокуратуре РФ" отсутствует;
- в решении содержится незаконное фактическое основание проверки Фонда - обращение главы ГО "Поселок Агинское" на действия Фонда по внесению изменений в учредительные документы, что не соответствует п. 2 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ", в котором закреплено, что "проверка исполнения законов проводится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки". Таким образом, проверка проведена без надлежащих оснований, предусмотренных законом, т.е. превышены полномочия;
- в решении содержится неопределенно размытый предмет проверки Фонда - "соблюдение Конституции РФ,... исполнение законодательства о некоммерческих организациях, гражданского законодательства". Кроме того, указанный предмет проверки Фонда полностью совпадает с предметом другой прокурорской проверки Фонда - по решению прокурора Агинского района от 10.10.2018, которая назначена и проводилась теми же должностными лицами прокуратуры.
Кроме того, административный истец указал на нарушение установленного срока проведения проверки с 15.10.2018 по 15.11.2018, поскольку фактически проверка началась раньше - 11.10.2018, а также на незаконное истребование прокурором документов у Фонда, не относящихся к предмету проверки, не обусловленных ее целями и ранее переданных прокуратуре в рамках иных проверок.
В акте проверки от 14.11.2018 отсутствуют обоснованные указания на нарушение конкретных норм законодательства Российской Федерации, содержатся субъективные выводы Жамьяновой Э.Д. о незаконности избрания некоторых членов правления Фонда и, как следствие, незаконности всех последующих составов правления Фонда и всех его решений.
Заместитель прокурора Агинского района Батомункуев Ж.Ж. не дал правовую оценку указанным нарушениям, допущенным Жамьяновой Э.Д. при назначении и проведении проверки. Более того, было направлено незаконное и необоснованное письмо Главе администрации ГО "Поселок Агинское" Батомункуеву Б.Б., что существенно нарушило права и законные интересы Фонда, поскольку именно с этого письма началось противоправное преследование Фонда, расторжение ранее заключенных договоров, направление исков, претензии с требованием о передаче имущества, печати и всех документов Фонда с угрозами об уголовном преследовании исполнительного директора и членов правления Фонда. При этом указанное письмо от 02.11.2018 направлено в адрес третьего лица - Главе администрации ГО "Поселок Агинское" значительно раньше, чем была окончена прокурорская проверка и составлен акт от 14.11.2018.
Допущенные нарушения при назначении и проведении прокурорской проверки находит грубыми, влекущими признание ее результатов и принятых правовых актов прокуратуры Агинского района незаконными.
Решением Агинского районного суда Забайкальского края от 27 ноября 2020 года постановлено: в удовлетворении административного искового заявления исполнительного директора Фонда поддержки предпринимательства городского округа "Поселок Агинское" Балдановой Д.Б. к заместителю прокурора Агинского района Забайкальского края Батомункуеву Ж.Ж., старшему помощнику прокурора Жамьяновой Э.Д., прокуратуре Агинского района Забайкальского края, прокуратуре Забайкальского края о признании действий должностных лиц незаконными отказать.
В апелляционной жалобе исполнительный директор Фонда поддержки предпринимательства городского округа "Поселок Агинское" Балданова Д.Б. выражает несогласие с принятым решением суда, просит его отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Ссылается на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Кроме того, указывает, что судом не были применены нормы Федерального закона "О прокуратуре РФ". Указывает, что в письме главы ГО "Поселок Агинское" от 12.11.2018, на основании которого назначена и проведена проверка Фонда, отсутствует информация о фактах нарушения Фондом законодательства, что свидетельствует о том, что данное письмо не могло служить основанием для назначения прокурорской проверки. Считает действия должностных лиц прокуратуры по назначению и проведению проверки Фонда незаконными и необоснованными. Указывает, что вывод суда о правомерности действий по назначению прокурорской проверки Фонда не соответствует фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам. Основываясь на буквальном толковании норм ст. ст. 10, 27 Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан, административный истец полагает, что в прокуратуре рассматриваются только те обращения, которые содержат сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Тогда как в письме главы ГО "Поселок Агинское" информация о фактах нарушения законов Фондом, отсутствует. Полагает, что в данном случае соответствующее обращение, в котором отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения, надлежало вернуть заявителю в течение 7 дней с предложением восполнить недостающие данные. Ссылается на неправомерность вынесения двух решений о проведении проверки от 10.10.2018 и от 11.10.2018.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу заместитель прокурора Агинского района Жамьянова Э.Д. и прокурор прокуратуры Забайкальского края Выскубова С.А. просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения прокурора прокуратуры Забайкальского края Выскубовой С.А. об оставлении жалобы без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.
Из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов административного истца. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении заявления о признании решения, действия (бездействия) незаконными.
Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности в соответствии со статьей 129 Конституции Российской Федерации определяются федеральным законом.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура, в том числе, осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов.
В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (ч. 1 статьи 10 названного Закона).
В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.
Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2013 г. N 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, которая устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.
Указанным приказом обращено внимание на то, что каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в том органе прокуратуры, к компетенции которого относится решение вопроса (п. 5), а в Инструкции приведены основания, по которым обращения могут быть оставлены без ответа, без разрешения и возвращены (п.п. 2.8, 2.12, 2.13). При этом в качестве такового основания не предусмотрено отсутствие в обращении указания на нарушение конкретной нормы закона или закона в целом.
Согласно п. 3.1. Инструкции обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению.
В соответствии с п. 6. Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 21.06.2016) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" проверки исполнения законов надлежит проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий.
При этом Конституционным Судом РФ в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П обращено внимание на необходимость вынесения самостоятельного мотивированного решения о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки.
Как следует из материалов дела, Фонд поддержки предпринимательства городского округа "Поселок Агинское" (далее по тексту Фонд) создан постановлением и.о. главы администрации МО "Агинское" N от 28.11.2005 в целях создания благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности на территории МО "Агинское".
В соответствии с положениями Устава Фонда его учредителем является администрация ГО "Поселок Агинское", высшим органом является Правление, изменения и дополнения в Устав Фонда, в том числе изложение его в новой редакции, могут быть произведены только по решению Правления Фонда (высшего органа управления).
На основании распоряжения Главы городского округа "Поселок Агинское" Б.Б.Г. от 14.03.2014 N между Комитетом экономического развития и имущественных отношений администрации городского округа "Поселок Агинское" и Фондом сроком на <данные изъяты> лет был заключен договор от <Дата> б/н о передаче в безвозмездное пользование зданий, являющихся муниципальной собственностью городского округа.
Фонд заключил <данные изъяты> договора аренды торговых и (или) складских помещений, переданных Фонду в безвозмездное пользование по договору от <Дата> б/н с хозяйствующими субъектами.
Учредитель Фонда - администрация ГО "Поселок Агинское" обратилась в прокуратуру Агинского района для дачи оценки законности внесения изменений в учредительные документы Фонда.
В связи с поступлением данного обращения 11.10.2018 прокурором Агинского района Цырендоржиевым Д.Г. принято решение о проведении проверки в период с 15.10.2018 по 15.11.2018, которое направлено в тот же день в Фонд.
В решении о проведении проверки указаны цели (проверка исполнения законодательства о некоммерческих организациях, гражданского законодательства), основания (обращение главы ГО "Поселок Агинское") и предмет проверки (внесение изменений в учредительные документы). В решении помимо ссылки на статьи 26, 32 ФЗ "О прокуратуре РФ" (далее - Закона) имеется ссылка на статью 21, в соответствии с которой предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
11.10.2018 заместителем прокурора Агинского района Бектемировым А.И. Фонду направлено требование о предоставлении учредительных документов, списка состава правления фонда, решений о внесении изменений состава правления Фонда с 2005 г., протокол заседания правления Фонда от 03.05.2017.
02.11.2018 заместителем прокурора Агинского района Батомункуевым Ж.Ж. направлен ответ главе ГО "Поселок Агинское" на обращение в прокуратуру, в котором на основании представленных документов проанализированы изменения состава правления фонда и сделан вывод о незаконности избрания Я.В.В. председателем фонда, а также последующих решений правления фонда о внесении изменений в состав правления фонда.
14.11.2018 старшим помощником прокуратуры Агинского района Жамьяновой Э.Д. составлен акт соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, в котором зафиксированы выводы, содержащиеся в ответе на обращение в прокуратуру.
Кроме этого, во исполнение п.3.4 решения коллегии прокуратуры Забайкальского края от 17.04.2018, в соответствии с которым во втором полугодии 2018 г. районным и межрайонным прокурорам надлежало проверить исполнение законов при расходовании поднадзорными организациями (фондами, кооперативами, центрами и т.п.), оказывающими поддержку предпринимательству, бюджетных средств и предоставлении различных форм поддержки юридическим лицам и предпринимателям, 10.10.2018 прокурором Агинского района Цырендоржиевым Д.Г. принято решение о проведении проверки соблюдения Конституции Российской Федерации исполнения бюджетного законодательства, законодательства о некоммерческих организациях, гражданского законодательства Фондом.
По результатам проверки в адрес председателя правления Фонда Б.Б.Б. внесено представление, которое рассмотрено, дан ответ об устранении нарушений.
Считая действия по проведению проверки Фонда на основании решения от 11 октября 2018 года, направлению ответа от 2 ноября 2018 года незаконными, административный истец обратился в суд с настоящими требованиями.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые действия по проведению проверки соответствуют требованиям закона, содержание акта проверки и ответа от 02.11.2018 права и законные интересы Фонда не нарушает.
При этом исходил из того, что, принимая решения о проведении проверки, прокурор Агинского района руководствовался, в первую очередь, положениями Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", регулирующими полномочия, функции и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, поэтому сама по себе ссылка на утративший силу приказ Генерального прокурора Российской Федерации не ставит под сомнение законность назначения и проведения проверки. Истребование прокуратурой Агинского района у Фонда документов, относящихся к предмету проводимой проверки, осуществлено в рамках, установленных Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" полномочий. Данных, подтверждающих проведение проверки ранее установленного срока, не имеется, а истребование документов ко времени ее проведения о том не свидетельствует. В результате проведенной в отношении Фонда прокуратурой Агинского района проверки нарушений закона не выявлено, что послужило основанием для составления акта проверки, который сам по себе каких-либо правовых последствий не влечет, обязанности не возлагает, и применение мер прокурорского реагирования в себе не заключает. Согласно п.п. 6.1, 6.4, 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации результаты проверки поступившего в прокуратуру обращения подлежат направлению заявителю с приведением мотивов принятого по нему решения. Заявитель вправе получить мотивированный ответ на обращение, что не может расцениваться как распространение ее результатов третьим лицам. При этом ответ на обращение подлежит направлению заявителю по окончании его рассмотрения после разрешения всех поставленных в нем вопросов, в то время как составление акта проверки согласно ст. 14 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 09.11.2020) "О прокуратуре Российской Федерации" может быть отсрочено до десяти дней со дня завершения проверки.
Пунктом 4 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 09.11.2020) "О прокуратуре Российской Федерации" установлен предельный срок проведения проверки, который по общему правилу не должен превышать 30 календарных дней. Завершение проверки ранее установленного в решении о ее проведении срока, а равно направление заявителю ответа на его обращение до составления акта проверки, с учетом приведенных положений Федерального закона и Инструкции нарушением, вопреки доводам административного истца, не является.
Приведенные в акте проверки от 14.11.2018 и ответе на обращение от 02.11.2018 выводы должностных лиц прокуратуры относительно нарушения процедуры избрания Председателя Фонда права и законные интересы Фонда не нарушают, поскольку в силу свой формы акт проверки, как и ответ заявителю правовой обязанности для Фонда не создают, правовых последствий для него не порождают. Дальнейшие требования о признании недействительными решений заседания Правления Фонда, о передаче уставных документов, печати, имущества и всей документации по деятельности Фонда законно избранному участнику Фонда оформлены администрацией городского округа "Поселок Агинское" самостоятельно и разрешены в судебном порядке. При этом решением Агинского районного суда Забайкальского края от <Дата> в удовлетворении указанных требований администрации городского округа "Поселок Агинское" отказано. Таким образом, оснований полагать, что действиями прокуратуры Агинского района созданы препятствия в осуществлении Фондом своей деятельности, осуществлено необоснованное вмешательство в его деятельность у суда не имеется.
С указанными выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и закону, а доводы жалобы находит подлежащими отклонению.
Обращение администрации городского округа в прокуратуру содержало просьбу проверить законность внесения изменений в учредительные документы Фонда. Внесение изменений в учредительные документы Фонда могут повлечь за собой незаконное отчуждение муниципального имущества, находящегося в безвозмездном пользовании Фонда. Указанное вопреки доводам жалобы свидетельствует о том, что обращение содержало все необходимые сведения, неясностей по существу поставленного вопроса не имелось.
Доводы административного истца о неправомерности вынесения двух решений о проведении проверки от 10.10.2018 и 11.10.2018, на правильность принятого решения повлиять не может, так как на основании указанных решений были проведены две различные проверки, о чем указано выше.
Иные доводы жалобы выводов суда не опровергают, направлены на иное толкование норм действующего законодательства, не содержат фактов, которые бы указывали на нарушение административным ответчиком прав, свобод и законных интересов Фонда. Иное толкование закона, несогласие с выводами суда не свидетельствует о неправильном применении судом норм права.
Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Агинского районного суда Забайкальского края от 27 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.
Председательствующий
Судья
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
