Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2021 года Дело N 33а-1333/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе:

председательствующего Булгытовой С.В.

судей коллегии Ихисеевой М.В., Назимовой П.С.

при секретаре Ангушевой Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора к Правительству Республики Бурятия о признании незаконным бездействия, понуждении к устранению нарушений природоохранного законодательства по апелляционным жалобам Правительства Республики Бурятия, Министерства природных ресурсов Республики Бурятия на решение Советского районного суда г. Улан-Удэ от 15 июня 2020 года, которым административный иск удовлетворен и постановлено:

признать незаконным бездействие Правительства Республики Бурятия, выразившееся в непринятии мер по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, по передаче в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведений, необходимых для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Обязать Правительство Республики Бурятия в течение 18 месяцев с даты вступления решения в законную силу обеспечить проведение работ по выявлению, оценке и учету объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, разработку проекта мероприятий по ликвидации экологических последствий его деятельности и их реализацию.

Обязать Правительство Республики Бурятия в течение 20 месяцев с даты вступления в законную силу решения суда по результатам работ по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, передать в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения, необходимые для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Заслушав доклад судьи Назимовой П.С., ознакомившись с материалами дела и доводами апелляционных жалоб, судебная коллегия

установила:

обращаясь в суд, Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор), действуя в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, просил:

признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия, выразившееся в непринятии мер по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината;

обязать Министерство природных ресурсов Республики Бурятия в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить проведение работ по выявлению, оценке и учету объекта накопленного вреда окружающей вреде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, разработку проекта мероприятий по ликвидации экологических последствий его деятельности и их реализацию.

Требования мотивированы тем, что Восточно-Байкальской природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства при выполнении мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847 (далее также - ФЦП, Федеральная целевая программа), в том числе мероприятий по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, находившегося в Закаменском районе Республики Бурятия. Ожидаемым результатом данных мероприятий являются рекультивация нарушенных земель, защита подземных и поверхностных вод; сокращение площадей с высоким и экстремально высоким загрязнением. Обязанности по организации выполнения охранных мероприятий возложены на Министерство природных ресурсов Республики Бурятия (далее также - Минприроды РБ, министерство). Однако реализация мероприятий по ликвидации экологических последствий деятельности комбината в настоящее время не обеспечена. В силу статьи 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В нарушение требований частей 2 и 3 статьи 80.1 названного Закона Джидинский вольфрамо-молибденовый комбинат до сих пор не включен в государственный реестр объектов накопленного вреда. Кроме того, административный ответчик не осуществляет реализацию водоохранных мероприятий. Оспариваемое бездействие министерства влечет угрозу нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, затягивание ликвидации накопленного экологического вреда, создает угрозу негативного воздействия на уникальную систему рек Модонкуль и Гуджирка и объекта Всемирного наследия Юнеско - озера Байкал.

В ходе судебного разбирательства прокурор изменил ранее заявленные требования и просил:

1) признать незаконным бездействие Правительства Республики Бурятия, выразившееся в непринятии мер по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, по передаче в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведений, необходимых для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде;

2) обязать Правительство Республики Бурятия в течение 18 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу обеспечить проведение работ по выявлению, оценке и учету объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, разработку проекта мероприятий по ликвидации экологических последствий его деятельности и их реализацию;

3) обязать Правительство Республики Бурятия в течение 20 месяцев с даты вступления в законную силу решения суда по результатам работ по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, передать в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения, необходимые для включения объекта в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

В связи с изменением требований административного иска суд по ходатайству прокурора произвел замену ненадлежащего ответчика надлежащим - Правительством Республики Бурятия.

По мнению прокурора, обязанность по принятию мер по выявлению и оценке объекта накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в результате прошлой экономической деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, должна быть возложена на Правительство Республики Бурятия как на высший орган исполнительной власти республики.

В суде первой инстанции представитель Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуроры Качина Е.Б. требования с учетом их изменения поддержала.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Бурятия Митыпова Е.В. возражала против удовлетворения административного иска.

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов Республики Бурятия Гармаева Л.В. просила административный иск оставить без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Геворков И.С. пояснил, что в указанное министерство сведения об объекте накопленного вреда окружающей среде для включения в соответствующий государственный реестр от уполномоченного органа не поступали.

Представитель заинтересованного лица Администрации МО "Закаменский район" Глейзер В.В. полагал требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Представители заинтересованных лиц Управления Росприроднадзора по Республике Бурятия, Управления Роспотребнадзора по Республике Бурятия, ООО "Гидроспецстрой"в суд не явились.

Районным судом постановлено решение об удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Республики Бурятия Митыпова Е.В. просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Указывает, что суд неверно применил положения статьей 80.1 и 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды", которые вступили в силу с 1 января 2017 года. Мероприятия по выявлению, оценке объекта накопленного вреда окружающей среде выполняются с 2015 года, ликвидация экологических последствий деятельности комбината предусмотрена в рамках Федеральной целевой программы. В 2019 году между Минприроды России и Правительством Республики Бурятия заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации. Предоставление субсидии осуществляется в целях достижения результатов Государственной программы Республики Бурятия "Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов", ответственным исполнителем программы является Минприроды РБ. Согласно пункту 3 статьи 80.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления вправе, но не обязаны предпринимать меры по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде. Между Минприроды РБ и ООО "Гидроспецстрой" заключен государственный контракт на разработку рабочей документации по ликвидации экологических последствий деятельности комбината. Истечение срока действия данного контракта не влечет прекращения обязательств сторон.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица Минприроды Республики Бурятия Гармаева Л.В. также просит решение суда отменить. Указывает, что в соответствии с положениями пункта 2 статьи 80.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", вступившими в силу с 1 января 2017 года, выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить орган государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. Данные положения закона распространяются на объекты, выявленные до 1 января 2017 года и по которым начаты мероприятия по ликвидации. Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 254-ФЗ не закрепил обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации с момента вступления в силу положений главы XIV.1 "Ликвидация накопленного вреда окружающей среде" Федерального закона "Об охране окружающей среды" обратиться с заявлением в Минприроды России для включения объектов в ГРОНВОС. Для реализации мероприятий Федеральной целевой программы Минприроды РБ заключен ряд государственных контрактов; требования прокурора в части исполнения государственных контрактов не заявлялись.

На заседании судебной коллегии представитель Минприроды Республики Бурятия Гармаева Л.В., представитель Правительства Республики Бурятия Митыпова Е.В. доводы апелляционных жалоб поддержали по изложенным в них основаниям.

Представитель Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры Качина Е.Б. доводам апелляционных жалоб возражала, ссылаясь на отсутствие оснований для отмены судебного решения.

Представители заинтересованных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Администрации МО "Закаменский район", Управления Роспотребнадзора по Республике Бурятия, Управления Росприроднадзора по Республике Бурятия, ООО "Гидроспецстрой" в суд не явились, о рассмотрении дела надлежаще извещены.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" предусматривает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Закон об охране окружающей среды) хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе принципа соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Согласно пункту 1 статьи 55 Закона об охране окружающей среды органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

В соответствии со статьей 80.1 Закона об охране окружающей среды выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (пункт 1).

Мероприятия по оценке объекта накопленного вреда окружающей среде перечислены в пункте 2 названной статьи закона.

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3).

Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, который ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня поступления от органов, указанных в пункте 3 настоящей статьи, результатов выявления и оценки объектов накопленного вреда окружающей среде (пункт 4).

Согласно пункту 2 статьи 80.2 Закона об охране окружающей среды организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542, организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (далее - объекты), осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что после прекращения деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината, расположенного в Закаменском районе Республики Бурятия, образованного в 1934 году, происходит отрицательное воздействие его отходов на окружающую среду и население; при закрытии комбината не были соблюдены санитарные и экологические требования, предъявляемые к предприятиям при консервации и ликвидации. Основным загрязнением окружающей среды являются водо-растворимые формы рудных элементов, главным поставщиком которых служат штольневые, карьерные и атмосферные осадки, выпадающие на поверхность карьеров и хвостохранилищ.

По сведениям Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры экологическая обстановка в г.Закаменске Республики Бурятия и на прилегающей к нему территории классифицируется как экологическое бедствие. На протяжении последних лет устанавливались факты экстремально высокого загрязнения реки Модонкуль, впадающей в реку Джида, впоследствии - в реку Селенга и озеро Байкал.

Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства при выполнении мероприятий по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината.

Указанные мероприятия предусмотрены Федеральной целевой программой "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847 (далее также - Федеральная целевая программа). Ожидаемым результатом мероприятий являются рекультивация нарушенных земель, защита подземных и поверхностных вод; сокращение площадей с высоким и экстремально высоким загрязнением.

Судом установлено, что ежегодно, начиная с 2012 года, между Минприроды Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия заключались соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на софинансирование природоохранных мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой, в том числе, по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината:

- по соглашению от 14 декабря 2012 года общий объем предоставляемой субсидии составил 269 122, 1 тыс. руб. (л.д. 103, том 2);

- по соглашению от 30 мая 2013 года общий объем предоставляемой субсидии составил 167 522, 10 тыс. руб. (л.д. 111, том 2);

- по соглашению от 15 апреля 2014 года общий объем предоставляемой субсидии составил 374 400 тыс. руб. (л.д. 119, том 2);

- согласно соглашению от 20 марта 2015 года общий объем предоставляемой субсидии составил 200 400 тыс. руб. (л.д. 127, том 2).

- по соглашению от 11 июля 2016 года о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия по направлению расходов "Прочие нужды" (на 2016 год) общий размер субсидии составил 130 622, 23 тыс. руб. (л.д. 136, том 2).

В рамках приведенных выше соглашений Правительство Республики Бурятия приняло на себя обязательство обеспечить соответствие значений показателей, установленных региональными (муниципальными) программами, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления субсидии, установленных соглашениями.

Так, например, согласно приложению N 4 к соглашению от 14 декабря 2012 года суммарная площадь территории с высоким и экстремально высоким загрязнением, на которой должен быть остановлен процесс загрязнения окружающей среды, составил 0.9 кв. км.

27 декабря 2019 года между Минприроды Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия в целях софинансирования расходных обязательств Республики Бурятия, связанных с реализацией мероприятий Федеральной целевой программы; предмет - предоставление субсидии в 2020-2022 годах.

В рамках данного соглашения Правительство Республики Бурятия обязалось обеспечить достижение значений результатов регионального проекта, установленных в соответствии с приложением N 1 к настоящему соглашению.

Между тем, в ходе проведенной Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки установлено, что мероприятия по ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината до настоящего времени не реализованы.

Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде (далее также - объекты НВОС) является одним из основных этапов ликвидации накопленного вреда. Мероприятия по выявлению, оценке и ликвидации объекта накопленного вреда имеют комплексный характер, связаны между собой.