Определение Судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 июля 2021 года Дело N 33а-1294/2021

Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:

председательствующего Крылова Н.А.,

судей Лихачевой С.А., Седых Н.А.,

при секретаре Даниловой Ю.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, о признании незаконным бездействия Правительства Сахалинской области, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области по непринятию мер по организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории Сахалинской области, возложении требуемой обязанности -

по апелляционным жалобам Правительства Сахалинской области и Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области на решение Южно-Сахалинского городского суда от 18 декабря 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично:

бездействие Правительства Сахалинской области, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области по непринятию мер по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории Сахалинской области, признано незаконным;

на Правительство Сахалинской области, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области возложена обязанность принять в пределах имеющихся полномочий и в соответствии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" меры по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории Сахалинской области, в течение 18 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия

установила:

11 июня 2020 года Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие Правительства Сахалинской области, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области по непринятию мер по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории Сахалинской области, возложить обязанность принять меры по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории Сахалинской области, в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований с учетом последующих дополнений, со ссылкой на результаты проведенной проверки указано, что на территории Сахалинской области отсутствуют объекты обращения с отходами, предусматривающие сортировку и переработку твердых коммунальных отходов. На полигонах (свалках) Сахалинской области размещаются несортированные отходы, в том числе отходы, в состав которых входят компоненты, захоронение которых запрещено. Принимавшиеся с 2008 года региональные программы, предусматривавшие строительство на территории Сахалинской области объектов размещения отходов, исполнялись неэффективно, сроки их реализации переносились, ассигнования сокращались, в связи с чем в большинстве муниципальных образований такие объекты не созданы. Действующие объекты размещения отходов практически полностью заполнены. В этой связи мероприятия, направленные на утилизацию твердых коммунальных отходов на территории региона в соответствии с требованиями федерального законодательства являются неэффективными, не достигают своих целей, так как необходимая инфраструктура не создана.

Протокольным определением суда от 23 сентября 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство экологии Сахалинской области, Министерство строительства Сахалинской области.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционных жалобах Правительство Сахалинской области и Министерство жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области просят решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование жалоб указано на не применение судом пункта 1.2 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 25 января 2016 года N 21, и установление не обоснованного и не соответствующего требованиям статьи 180 КАС РФ срока для исполнения решения суда. Отмечают, что при выполнении своих полномочий Министерство и Правительство руководствуются государственной программой "Обеспечение населения Сахалинской области качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 278, в том числе указанными в ней сроками. Срок ввода объектов в эксплуатацию установлен программой до 2024 года с учетом распределения по годам необходимых финансовых ресурсов, сроков проведения экологической экспертизы, получения разрешения на строительство, проведения инженерных изысканий, разработки проектной документации и строительства. Более того, подпрограмма N 5 и национальный проект "Экология" приняты с учетом Указа Президента РФ от 07 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года". Считают, что суд оставил без внимания положения пункта 8 статьи 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ, в соответствии с которым указанные прокурором объекты размещения твердых коммунальных отходов на данный период времени могут использоваться на законном основании до 01 января 2023 года как введенные в эксплуатацию до 01 января 2019 года и не имеющие документации. Отмечают, что проверка целесообразности решений, принимаемых органом государственной власти в соответствии с установленной компетенцией по выбору приоритетов, определению значимости проектов и их финансированию судом осуществляться не может. Отмечают, что в решении суда не указаны конкретные меры, которые необходимо принять каждому из административных ответчиков. Кроме того, не весь период действия целевых программ Министерство и Правительство были наделены полномочиями в области обращения с отходами, поскольку ранее компетенцией в этой сфере обладали органы местного самоуправления. Полагают, что требования в части неисполнения областных программ в области обращения с отходами, а также отдельных мероприятий этих программ в административном иске заявлены не были. Настаивают, что главной причиной изменения ранее установленных сроков исполнения мероприятий подпрограммы "Отходы производства и потребления Сахалинской области" явилось принятие Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ.

Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Сахалинской области Михайлишин В.В., представитель Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области Ильченко И.В., представитель акционерного общества "Управление по обращению с отходами" Бекишева Е.А. апелляционные жалобы поддержали, прокурор Сущенко Е.П. возражал против их удовлетворения. Остальные участвующие в деле лица в судебное заседание своих представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте Сахалинского областного суда, в связи с чем на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Нормами статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Аналогичная правовая норма содержится также в части 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 1 данного Федерального закона:

твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами;

обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

сбор отходов - прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение;

транспортирование отходов - перевозка отходов автомобильным, железнодорожным, воздушным, внутренним водным и морским транспортом в пределах территории Российской Федерации, в том числе по автомобильным дорогам и железнодорожным путям, осуществляемая вне границ земельного участка, находящегося в собственности индивидуального предпринимателя или юридического лица либо предоставленного им на иных правах;

накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения;

размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), а также использование твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после извлечения из них полезных компонентов на объектах обработки, соответствующих требованиям, предусмотренным пунктом 3 статьи 10 настоящего Федерального закона (энергетическая утилизация);

обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением сжигания, связанного с использованием твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Пунктам 6, 7, 8 статьи 12 этого же Федерального закона предусмотрено, что объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. Захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается. Перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июля 2017 года N 1589-р такой перечень утвержден, в него включены использованные книги, журналы, брошюры, проспекты, каталоги, картон, шины пневматические автомобильные отработанные, отходы пленки полистирола и изделий из нее незагрязненные, тара стеклянная незагрязненная и другие виды отходов.

Согласно статье 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся: разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; утверждение инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами; организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

В соответствии с пунктами 1, 4, 5, 6 статьи 24.6 этого Федерального закона сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами на основании соглашения, заключенного с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2.4.12 Соглашения, заключенного 19 декабря 2017 года между Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области и АО "Управление по обращению с отходами" предусмотрена обязанность последнего (регионального оператора) создавать объекты по обращению с твердыми коммунальными отходами установленной мощности в соответствии с Территориальной схемой обращения с отходами, и соглашением. Характеристики объекта, стоимость создания, перечень целевых показателей определяются в инвестиционной программе.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу судебными актами прекращена эксплуатация полигонов твердых бытовых отходов, расположенных на территориях муниципальных образований: "Курильский городской округ", "Углегорский городской округ", "Макаровский городской округ", "Поронайский городской округ", "Холмский городской округ", "Анивский городской округ", городской округ "Город Южно-Сахалинск", которые до настоящего времени не исполнены в связи с отсутствием новых объектов размещения отходов, соответствующих требованиям федерального законодательства со всей необходимой инфраструктурой, что являлось основанием для предоставления неоднократных отсрочек исполнения решений судов.

Мероприятия по проектированию и строительству полигонов на территории муниципальных образований Сахалинской области, были предусмотрены:

долгосрочной областной целевой программой "Отходы производства и потребления Сахалинской области (2009-2015)", утвержденной постановлением администрации Сахалинской области от 22 сентября 2008 года N 293-па (14 полигонов ТБО) (общий контроль за реализацией программы осуществляла Администрация области (ныне Правительство Сахалинской области);

подпрограммой N 1 "Отходы производства и потребления Сахалинской области" государственной программы Сахалинской области "Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов Сахалинской области на 2014-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 06 августа 2013 года N 415 (12 объектов обращения с отходами) (участником подпрограммы являлось Министерство жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области);

подпрограммой N 5 "Обращение с твердыми коммунальными отходами на территории Сахалинской области" государственной программы Сахалинской области "Обеспечение населения Сахалинской области качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства, утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 года N 278 (ответственный исполнитель - Министерство жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области).

Указанными программами предусматривались также мероприятия по модернизации контейнерного и транспортного парка с целью раздельного сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов.

В программы неоднократно вносились изменения в части объектов строительства, сроков строительства и финансирования мероприятий, в результате чего на территории Сахалинской области введены в эксплуатацию только три объекта размещения отходов, соответствующих требованиям федерального законодательства (г. Корсаков, пгт Ноглики, пгт Тымовск), в других муниципальных образованиях продолжается использование свалок бытовых отходов, относительно которых приняты судебные решения о прекращении эксплуатации.

Действие приведенной подпрограммы N 1, первоначально рассчитанной на период 2014-2020 годы, продлено до 2025 года, в связи с чем в очередной раз отсрочена по времени и реализация ее задач по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, созданию условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления; организации деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами; развитию системы обращения с твердыми коммунальными отходам.

Инвестиционные программы в сфере обращения с отходами на территории Сахалинской области не приняты.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции исходил из того, что объекты размещения отходов в рамках реализации долгосрочных государственных программ Сахалинской области в отдельных муниципальных образованиях до настоящего времени не построены, что свидетельствует о неэффективности предпринимаемых административными ответчиками в рамках имеющихся полномочий мер в сфере обращения с отходами, ненадлежащем исполнении ими возложенных законом обязанностей, что ставит под угрозу санитарно-эпидемиологическое благополучие неопределенного круга лиц, находящихся на территории Сахалинской области, и создает опасность причинения вреда окружающей среде.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, правильно примененным судом.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, из содержания статей 6 и 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" следует, что посредством реализации программ в области обращения с отходами органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в правоотношениях, связанных с организацией деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципальных образований области.

В этой связи, установив длительное неисполнение Правительством Сахалинской области (как высшим исполнительным органом государственной власти Сахалинской области) и Министерством жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области (как органом, уполномоченным на разработку и реализацию государственных программ в сфере обращения с отходами с 17 мая 2017 года) программных мероприятий в области обращения с отходами, в совокупности с отсутствием необходимой инфраструктуры на территории Сахалинской области для организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов в соответствии с требованиями действующего законодательства, отсутствие инвестиционных программ в установленной сфере деятельности, суд первой инстанции правомерно признал незаконным бездействие данных органов по непринятию мер к организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории Сахалинской области.

Вывод суда о неэффективности принимаемых органами государственной власти Сахалинской области мер в указанной сфере соответствует полномочиям суда, предусмотренным частями 8 и 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и обстоятельствам дела, основан на анализе всей совокупности имеющихся в деле доказательств, в том числе представленных административными ответчиками в обоснование возражений на административный иск, мотивирован в оспариваемом решении с приведением правовой и фактической аргументации, что соотносится с положениями статьи 84 данного Кодекса. При этом, действующее законодательство не связывает реализацию органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по обращению с отходами производства и потребления с их финансовыми возможностями.

Доводы жалоб об оставлении судом без внимания положений пункта 8 статьи 29.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и о неразумности установленного судом срока для исполнения решения суда отмену судебного акта не влекут.

Так, в соответствии с указанной статьей до 1 января 2023 года запрет, установленный пунктом 7 статьи 12 настоящего Федерального закона (размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов), не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 настоящей стать (пункт 2.1).

До 1 января 2023 года объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - перечень) (пункт 8).