Определение Судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РОСТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 августа 2021 года Дело N 33а-12375/2021

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе председательствующего судьи Авиловой Е.О.,

судей Богатых О.П., Вервекина А.И.,

при секретаре Соловьевой А.С.,

с участием прокурора Емелиной Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Стрельчика Николая Сергеевича к Администрации г. Каменска-Шахтинского, заинтересованные лица: Комитет по управлению имуществом г. Каменска-Шахтинского, Кабанова Екатерина Александровна, о признании постановления незаконным в части по апелляционной жалобе Администрации г. Каменска-Шахтинского на решение Каменского районного суда Ростовской области от 14 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Авиловой Е.О., судебная коллегия

установила:

Стрельчик Н.С. обратился в суд, ссылаясь на то, что 10 октября 2019 года между ним и муниципальным образованием "Город Каменск-Шахтинский" в лице Комитета по управлению имуществом г. Каменска-Шахтинского заключен договор N 62-19, по условиям которого ему предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта городского значения (павильона) непродовольственных товаров по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова.

Административный истец указывает, что впоследствии, 5 февраля 2020 года, по соглашению сторон в данный договор внесены изменения в части изменения разрешенного вида торговли с торговли непродовольственными товарами на торговлю продовольственными товарами.

Вместе с тем, как отмечает административный истец, постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" и признаны утратившими силу ряд постановлений администрации, в том числе от 30 января 2020 года N 44 и от 30 марта 2020 года N 287, на основании которых ранее в договор от 10 октября 2019 года внесены изменения в части, касающейся специализации нестационарного торгового объекта.

При этом административный истец полагает, что условия, с которыми действующий Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации связывает возможность отмены органом местного самоуправления изданного муниципального правового акта, в настоящем случае отсутствовали, в связи с чем решение Администрации г. Каменска-Шахтинского, оформленное постановлением от 22 октября 2020 года, носит произвольный, дискриминационный характер, свидетельствует о злоупотреблении администрацией своими полномочиями и нарушает его права и законные интересы.

На основании изложенного, административный истец просил суд признать незаконным и отменить постановление Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" в части признания утратившими силу постановления Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 января 2020 года N 44 и постановления Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 марта 2020 года N 287.

Решением Каменского районного суда Ростовской области от 14 апреля 2021 года административные исковые требования Стрельчика Н.С. удовлетворены частично. Суд признал незаконным постановление Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" в части признания утратившими силу постановления Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 января 2020 года N 44 и постановления Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 марта 2020 года N 287. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация г. Каменска-Шахтинского выражает несогласие с решением суда по мотиву незаконности и необоснованности, просит его отменить и принять по делу новое решение.

Заявитель жалобы считает, что решение суда о частичном удовлетворении административного иска основано на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, поскольку действующий на территории муниципального образования Порядок размещения нестационарных торговых объектов допускает изменение типа нестационарного торгового объекта, в частности специализации торговли, без согласования с его владельцем.

Заявитель жалобы обращает внимание на то, что органы местного самоуправления, действуя в пределах своих полномочий, не лишены возможности решать вопросы размещения нестационарных торговых объектов в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства, для чего, в том числе, вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

В данной связи заявитель жалобы утверждает, что в ходе судебного разбирательства им представлены доказательства принятия оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции, с соблюдением порядка опубликования, тогда как административным истцом надлежащим образом не доказан факт нарушения его прав, свобод и законных интересов.

В судебном заседании представитель административного истца - Администрации г. Каменска-Шахтинского - Хворостяная Н.А., действующая на основании доверенности от 23 марта 2021 года, выданной сроком до 31 декабря 2021 года, доводы апелляционной жалобы поддержала, просила отменить решение суда и отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица Кабановой Е.А. - Коробейник А.В., действующий на основании ордера N 69693 от 17 августа 2021 года, возражал против доводов апелляционной жалобы, считая принятое судом решение законным и обоснованным.

Дело рассмотрено в отсутствие административного истца Стрельчика Н.С., заинтересованных лиц Комитета по управлению имуществом г. Каменска-Шахтинского, Кабановой Е.А., извещенных о дате, времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в порядке ст.ст. 150, 307 КАС Российской Федерации.

Заслушав участников судебного заседания и прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Емелиной Е.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив решение по правилам ст. 308 КАС Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований, предусмотренных п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС Российской Федерации, для отмены решения суда.

Удовлетворяя частично административный иск Стрельчика Н.С., суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемым постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000 затрагивается правовая судьба договоров, заключенных Комитетом по управлению имуществом г. Каменска-Шахтинского с владельцами нестационарных торговых объектов, включая административного истца Стрельчика Н.С. и заинтересованное лицо Кабанову Е.А., чем нарушаются их права и законные интересы, а также ставится под угрозу принцип верховенства договора в оформлении и организации отношений между участниками хозяйственного оборота, возникающих и регулируемых законодательством Российской Федерации.

Соотнеся обстоятельства дела с подлежащими применению нормами права, судебная коллегия не может согласиться с решением суда первой инстанции в силу следующего.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы гл. 21 КАС Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований, и признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты, если суд признает его полностью или в части не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Анализ положений ст.ст. 208, 213, 215 КАС Российской Федерации приводит к выводу о том, что признание недействующим нормативного правового акта возможно только при его несоответствии иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сопряженном с нарушением прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

При этом в силу ч.ч. 8 и 9 ст. 213 КАС Российской Федерации обязанность доказывания факта нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу - на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Судебной коллегией установлено, что 10 октября 2019 года между Стрельчиком Н.С. и муниципальным образованием "Город Каменск-Шахтинский" в лице Комитета по управлению имуществом г. Каменска-Шахтинского заключен договор N 62-19, по условиям которого ему предоставлено право на размещение на возмездной основе нестационарного торгового объекта городского значения (павильона) непродовольственных товаров, площадью 10 кв. м, по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова на срок с 10 октября 2019 года по 9 октября 2022 года.

Во исполнение решения комиссии по землепользованию, застройке и изменению разрешенного использования земельных участков при Администрации г. Каменска-Шахтинского от 10 декабря 2019 года, принятого по заявлению Стрельчика Н.С., постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 января 2020 года N 44 разрешенный вид торговли по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова согласно схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский", утвержденной постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 21 июня 2018 года N 624, изменен с торговли непродовольственными товарами на торговлю продовольственными товарами, что, в свою очередь, послужило основанием для внесения 5 февраля 2020 года по соглашению сторон соответствующих изменений в договор N 62-19 от 10 октября 2019 года.

Так же, торговля продовольственными товарами как специализация нестационарного торгового объекта, расположенного по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова, закреплена внесением изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский", утвержденную постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 21 июня 2018 года N 624, на основании постановления Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 марта 2020 года N 287.

В дальнейшем, в рамках рассмотрения обращения ООО "Регион-Инвест" от 6 июля 2020 года, Ростовским УФАС России, усмотревшим в действиях Администрации г. Каменска-Шахтинского по изданию постановлений от 30 января 2020 года N 44, от 30 марта 2020 года N 287, несоответствующих, по мнению антимонопольного органа, требованиям Порядка размещения нестационарных объектов на территории г. Каменска-Шахтинского, утвержденного постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 14 января 2016 года N 5, признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в адрес административного ответчика направлено предупреждение от 18 сентября 2020 года N 21538/04 о необходимости в срок до 30 октября 2020 года отменить вышеназванные постановления в части изменения специализации нестационарных торговых объектов по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова.

В данной связи, во исполнение решения комиссии по землепользованию, застройке и изменению разрешенного использования земельных участков при Администрации г. Каменска-Шахтинского от 13 октября 2020 года, постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский", согласно которой разрешенным видом торговли с использованием нестационарных торговых объектов по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова является торговля непродовольственными товарами, с одновременным признанием постановлений от 30 января 2020 года N 44, от 30 марта 2020 года N 287 утратившими силу, о чем Стрельчик Н.С. уведомлен письмом от 28 октября 2020 года.

Положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, в числе прочих, отнесены создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, утверждение схем размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (п. 10 ч. 1 ст. 14, п. 18 ч. 1 ст. 15, ст. 15.1, п. 15 ч. 1 ст. 16, гл. 8).

Как установлено п. 1 ст. 39.36 ЗК Российской Федерации, размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

На основании ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом из ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" следует, что схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Согласно Уставу муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" в систему муниципальных правовых актов г. Каменска-Шахтинского входят постановления администрации г. Каменска-Шахтинского по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ростовский области, а также распоряжения администрации г. Каменска-Шахтинского по вопросам организации работы администрации г. Каменска-Шахтинского, изданные Главой администрации г. Каменска-Шахтинского в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Ростовской области, Уставом г. Каменска-Шахтинского, нормативными правовыми актами Каменск-Шахтинской городской Думы.

Аналогичная по смыслу норма содержится в ч. 6 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, Уставом муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" определено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Так материалами дела достоверно подтверждается, что постановление Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" в соответствии с положениями Устава муниципального образования "Город Каменск-Шахтинский" опубликовано в Каменской общественно-политической газете "Труд" N 227 (21560) от 31 октября 2020 года и размещено на официальном сайте Администрации г. Каменска-Шахтинского по адресу: htpps://kamensk.donland.ru.

Следовательно, нарушения формы, процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и правил введения его в действие в рассматриваемом случае отсутствуют.

В свою очередь, согласно ч. 1 и ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, с учетом разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации (Определения от 26 мая 2011 года N 739-О-О, от 22 марта 2012 года N 486-О-О), вопреки доводу административного истца, основанному на неправильном понимании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Вместе с тем из п. 1.2 договора на размещение нестационарного торгового объекта N 62-19 от 10 октября 2019 года усматривается, что данный договор заключен в соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе по продаже права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта от 9 октября 2019 года.

Постановлением Администрации г. Каменска-Шахтинского от 14 января 2016 года N 5 утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Каменска-Шахтинского.

Согласно п. 7.1 названного Порядка при осуществлении торговой деятельности владельцем объекта должна соблюдаться специализация нестационарного торгового объекта, минимальный ассортиментный перечень, который должен быть постоянно в продаже, и номенклатура дополнительных групп товаров в соответствии со специализацией.

Специализация нестационарного торгового объекта является существенным условием договора.

Данное положение коррелирует с п. 45 Порядка, который, в числе прочего, относит тип нестационарного торгового объекта, специализацию торговли к обязательным условиям договора на размещение нестационарного торгового объекта (пп. 2), а также допускает возможность изменения (Администрацией г. Каменска-Шахтинского) условий договора на размещение нестационарного торгового объекта в такой части без обязательного согласования с другой стороной (пп. 7).

Принимая во внимание, что изменение постановлениями Администрации г. Каменска-Шахтинского от 30 января 2020 года N 44, от 30 марта 2020 года N 287 разрешенного вида торговли по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова с торговли непродовольственными товарами на торговлю продовольственными товарами фактически направлено на нивелирование условий проведенного аукциона, не соответствует принципам осуществления закупок (эффективности обеспечения конкуренции, недопущения злоупотреблений, включая коррупцию), нарушает требования п. 8 ст. 448 ГК Российской Федерации о недопущении изменения договора, которое влияет на его условия, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, оспариваемое в рамках настоящего дела постановление Администрации г. Каменска-Шахтинского от 22 октября 2020 года N 1000, которым утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов, допускающая по адресу: Ростовская обл., г. Каменск-Шахтинский, в северном направлении от участка 24-Д по ул. Ворошилова только торговлю непродовольственными товарами (что соответствует аукционной документации и первоначальным условиям договора N 62-19), и отменены постановления от 30 января 2020 года N 44, от 30 марта 2020 года N 287, по существу только приводит возникшие правоотношения в соответствие с положениями действующего законодательства, а значит, ввиду недоказанности административным истцом в установленном законом порядке иного, само по себе не может нарушать его права и законные интересы.