Определение Судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ НИЖЕГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 октября 2021 года Дело N 33а-12287/2021

г. Нижний Новгород 27 октября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:

председательствующего судьи Ворониной Т.А.,

судей: Сильновой Н.Г., Гущевой Н.В.

при секретаре судебного заседания Мословой В.А.,

с участием: старшего инспектора ОНД и ПР по Кстовскому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Нижегородской области Сережкина И.П., представителя администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Щербаковой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Сильновой Н.Г. в порядке апелляционного производства административное дело

по апелляционной жалобе администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области на решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 31 мая 2021 года

по административному делу по административному иску администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области к ГУ МЧС России по Нижегородской области, УНД и ПР по Нижегородской области, ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области, начальнику ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области Ф.К.Н., заместителю начальника ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области Ш.М.В., старшему инспектору ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области Сережкину Ивану Петровичу о признании незаконными действий заместителя начальника ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - заместителя главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ш.М.В. и старшего инспектора ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Сережкина Ивана Петровича по выдаче предписания [номер] от 25.10.2020 г. по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, о признании незаконными и отмене распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки [номер] от 25.09.2020 г., вынесенного начальником отделения ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - главным государственным инспектором Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ф.К.Н., акта проверки [номер] от 25.09.2020 г., предписания [номер] от 27.10.2020 г. по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, вынесенного заместителем начальника отделения ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - заместителем главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ш.М.В. и старшим инспектором ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - государственным инспектором Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Сережкиным И.П.,

установила:

Административный истец администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области обратился в Кстовский городской суд Нижегородской области с вышеуказанным административным иском, в котором просил:

- признать незаконными действия заместителя начальника ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - заместителя главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ш.М.В. и старшего инспектора ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Сережкина Ивана Петровича по выдаче предписания [номер] от 25.10.2020 года по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности,

- признать незаконными и отменить распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки [номер] от 25.09.2020 г., вынесенное начальником отделения ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - главным государственным инспектором Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ф.К.Н., акт проверки [номер] от 25.09.2020 г., предписание [номер] от 27.10.2020 г. по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, вынесенное заместителем начальника отделения ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - заместителем главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ш.М.В. и старшим инспектором ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области - государственным инспектором Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Сережкиным И.П.

Требования администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области мотивировала следующим. Заместителем начальника отделения ОНД и ПР по Кстовскому району - заместителем главного государственного инспектора Кстовского района по пожарному надзору Ш.М.В. и старшим инспектором ОНД и ПР по Кстовскому району - государственным инспектором Кстовского района по пожарному надзору Сережкиным И.П. в период с 30.09.2020 г. по 27.10.2020 г. была проведена внеплановая выездная проверка администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области. Внеплановая выездная проверка проведена на основании распоряжения главного государственного инспектора Кстовского района по пожарному надзору Ф.К.Н. от 25.09.2020 г. [номер], согласно которому предметом проверки является выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), а именно контроль за выполнением администрацией Кстовского муниципального района Нижегородской области предписания по устранению обязательных требований в области пожарной безопасности [номер] от 30.04.2019 г. По результатам проверки был составлен акт [номер] от 27.10.2020 г. (далее - Акт проверки) и выдано предписание [номер] от 27.10.2020 г. (далее - Предписание [номер]), в соответствии с которым в срок до 1 апреля 2021 г. администрации Кстовского муниципального района необходимо устранить ряд нарушений пожарной безопасности, в том числе: 1) противопожарное расстояние от границ застройки населенного пункта <данные изъяты> (от зданий, расположенных на участках с кадастровыми номерами [номер] и [номер]) до лесных насаждений составляет менее 50 метров; 2) не обеспечены кольцевым противопожарным водопроводом с установкой пожарных гидрантов территории, входящие в границы населенного пункта <данные изъяты>.

Администрация считает действия по проведению внеплановой выездной проверки и указанное выше предписание незаконным, нарушающими права и законные интересы администрации, и подлежащим отмене, по следующим основаниям.

1. В части порядка проведения проверки. Согласно Акту проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица [номер] от 27.10.2020 г. (Акт проверки) была проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области на основании распоряжения главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Ф.К.Н. [номер] от 27.10.2020 г. Предписание выдано во исполнение данного распоряжения.

Распоряжением о проведении проверки (пункты 6 и 7) предусмотрено проведение проверки в части контроля за выполнением администрацией Кстовского муниципального района Нижегородской области предписания по устранению обязательных требований в области пожарной безопасности [номер] от 30.04.2019 г. (далее-Предписание [номер]).

Однако вид нарушения требований пожарной безопасности, указанный в п. 1 Предписания [номер], не соответствует пункту 1 Предписания [номер]. В предписании [номер] указаны кадастровые номера земельных участков, на которых расположены здания, от которых измерялось расстояние до лесных насаждений. В свою очередь, в предписании [номер] такой информации не содержится, вследствие чего создается неоднозначная ситуация в части предмета проверки и основания проверки, в результате которой было выдано предписание [номер].

В обоснование своих доводов ссылаются на положения ч. 21 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, ч. 5 ст. 10, ч. 1 и ч. 2 ст. 20 этого Федерального закона.

Из предписания [номер] следует, что фактически была проведена проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности, а не проверка ранее выданного предписания [номер] по истечении установленного срока.

Из акта проверки следует, что в нарушение нормы ч. 5 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, во-первых, ни одно из оснований для проведения внеплановой выездной проверки, не указано в акте проверки как основание проведения проверки, во-вторых, проведение проверки не было согласовано с органами прокуратуры. Основанием для проведения проверки согласно распоряжению о проведении проверки [номер] и акту проверки [номер] послужило истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, что в силу п. 1, п. 2 ст. 10 закона N 294-ФЗ является основанием для проведения внеплановой проверки, но не выездной.

Таким образом, административный истец считает, что при проведении проверки вышеуказанным должностным лицом был нарушен порядок проведения проверки, установленный Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, что нарушает права и законные интересы администрации и влечет незаконность выданного администрации района предписания.

2. Относительно п. 2 Предписания, ссылаются на положения ст. 1, ст. 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". В распоряжении [номер] от 25.09.2020 г. и акте проверки [номер] от 27.10.2020 г. указано наименование юридического лица - администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области и местонахождение юридического лица: Нижегородская область, г. Кстово, пл. Ленина, д. 4. По смыслу норм Федерального закона N 69-ФЗ, проверки проводятся, прежде всего, в отношении объектов защиты, а не в отношении их собственников и иных владельцев.

В п. 1 акта проверки и п. 1 предписания в качестве объектов защиты указаны здания, расположенные на участках с кадастровыми номерами [номер] и [номер], и лесные насаждения, расстояние между которыми менее расстояния, установленного п. 4.14 СП 4.13130.2013.

Вместе с тем, при проведении проверки не было установлено, что указанные объекты находятся в собственности (пользовании) администрации Кстовского муниципального района.

Согласно выписок из ЕГРН от 21.12.2020 г., земельный участок с КН [номер] находится в собственности Г.И.В., а земельный участок с КН [номер] в собственности ООО <данные изъяты> соответственно. На указанных земельных участках находятся объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности Г.И.В. и указанному Обществу соответственно. В чьей собственности находятся лесные насаждения, при проведении проверки не было установлено, и в акте, предписании и материалах проверки отсутствуют документы, подтверждающие право собственности (пользования) администрации Кстовского муниципального района данными объектами. Кроме того, из содержания предписания следует, что в предписании наряду с наименованием органа местного самоуправления и иных лиц требуется указывать владельца собственности, имущества, и т.д. Однако, данное требование административными ответчиками не выполнено.

В обоснование требований ссылаются на положения ст.ст. 37,38 Федерального закона N 69-ФЗ, ст.ст. 17,18 Федерального закона N 294-ФЗ, и указывают, что предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

С учетом изложенного, истец считает, что предписание [номер] содержит незаконные требования, то есть на администрацию не может быть возложена обязанность по устранению нарушений требований пожарной безопасности на объектах, находящихся в собственности третьих лиц. Соответственно, требования предписания [номер] неисполнимы.

3. В п. 1 оспариваемого предписания указано, что противопожарные расстояния от границ застройки населенного пункта (по ул. Лесная) до лесных насаждений менее 50 метров, что является нарушением п. 4.14 Свода правил.

Вместе с тем, пунктом 1.1. Свода правил предусмотрено, что он применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Здания, расположенные в границах населенного пункта города Кстово, где проводилась выездная проверка, построены до введения Свода правил. В предписании отсутствуют сведения о каком-либо конкретном здании и его собственнике (владельце, пользователе). Сама территория населенного пункта не является тем объектом, о котором речь идет в Своде правил.

После проведения проверки и выдачи предписания, заявителем установлено, что администрация Кстовского муниципального района не является собственником (правообладателем) ни земельных участков, указанных в предписании, ни расположенных на них объектов, ни лесных насаждений. Соответственно, администрация Кстовского муниципального района не уполномочена владеть, пользоваться и распоряжаться указанными объектами защиты по смыслу положений Федерального закона N 69-ФЗ.

Следовательно, на администрацию не может быть возложена обязанность по соблюдению требований Свода правил в отношении зданий и сооружений в границах населенного пункта, построенных до введения в действие указанных правил и не являющихся муниципальной собственностью Кстовского муниципального района.

Кроме того, из п. 4.14 следует, что противопожарные расстояния измеряются от границ застройки городских поселений, в то время как в предписании противопожарное расстояние указано от населенного пункта.

В силу ст. 2 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, понятия городского поселения и населенного пункта, разные. Соответственно, границы поселения и границы населенного пункта могут не совпадать.

Таким образом, при изложенных обстоятельствах применение п. 4.14 Свода правил при выдаче предписания является необоснованным.

Нарушение пункта 78 Правил противопожарного режима в РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.05.2012 N 390 также не может быть вменено администрации, т.к. данный пункт не содержит конкретные обязанности по обеспечению требований пожарной безопасности, а лишь определяют, что необходимо предусматривать на объектах защиты, граничащих с лесничествами (лесопарками). Кто и какие действия должен совершить при наличии таких условий, Правила не предусматривают.

Как указывалось выше, из статей 37 и 38 ФЗ N 69-ФЗ следует, что руководители обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Ссылаясь на положения ст. 51, п. 1 ч. 1 ст. 84, п. 1 ч. 1 ст. 53, ч. 2 ст. 53 ЛК РФ, п. 4 Правил пожарной безопасности в лесах, указывают, что в муниципальной собственности муниципального образования городского поселения город Кстово или муниципального образования Кстовский муниципальный район, таких лесов нет. При проведении проверки административные ответчики не выясняли вопрос о правообладателях лесных насаждений, которые и должны осуществлять противопожарное обустройство лесов как меру пожарной безопасности в целях предупреждения лесных пожаров.

При выдаче предписания должностное лицо не выяснило обстоятельства, связанные с определением собственника земель лесного фонда, в отношении которых необходимо создать минерализованную полосу, и объектов. Следовательно, уничтожение лесного массива в целях создания минерализованных защитных полос, не относящегося к муниципальной собственности города Кстово или Кстовского района, будет являться незаконным, равно как и любые действия в отношении земельных участков, указанных в предписании, и объектов, находящихся на них, поскольку установлено, что их собственниками являются Г.И.В. и указанное выше Общество, согласно выписок из ЕГРН.

Кроме того, в п. 1 предписания не указано, в чем конкретно выразилось нарушение п. 78 вышеуказанных Правил.

Таким образом, при изложенных обстоятельствах, основания возлагать на администрацию исполнение п. 1 Предписания отсутствуют, а исполнение незаконного предписания становится нереальным для администрации Кстовского муниципального района.

Относительно п. 2 Предписания ссылаются на положения ст. 63, ч. 1 ст. 68 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", ст. 14 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, СП 8.13130.2009 (п. 4.1), также п. 9.10,9.11 указанного СП.

Отмечают, что на территории города Кстово, как территории поселения, имеются водопроводные сети с гидрантами, которые могут служить источниками наружного противопожарного водоснабжения. Также пожарная безопасность указанных в предписании территорий может быть обеспечена другими источниками водоснабжения организациями, использующими эти территории.

Из буквального понимания указанных выше норм СП, следует, что их содержание не соответствует содержанию п. 2 предписания от 10.05.2018 г., соответственно нельзя сделать вывод, что они нарушены и требуется устранение данных нарушений. Аналогичный вывод следует также из содержания пунктов 9.29, 9.30 СНиП 2.04.02-84*. Кроме того, данный СНиП устанавливает требования, которые должны соблюдаться при проектировании вновь строящихся и реконструируемых систем наружного водоснабжения населенных пунктов и объектов народного хозяйства. При разработке проектов систем водоснабжения следует руководствоваться действующими на момент проектирования нормативными правовыми и техническими документами. В рассматриваемом случае какого-либо проектирования не осуществляется, следовательно вывод о нарушении пунктов 9.29,9.30С 2.04.02-84*, несостоятелен.

Таким образом, основания возлагать на администрацию Кстовского района исполнение п. 2 Предписания, отсутствуют.

В этой связи административный истец считает, что предписание, вынесенное в отношении администрации Кстовского муниципального района, является необоснованным и незаконным, следовательно, неисполнимым, нарушает права и законные интересы администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области, и подлежит отмене.

Решением Кстовского городского суда Нижегородской области от 31 мая 2021 года в удовлетворении административного искового заявления администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области отказано в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области подала апелляционную жалобу, в которой просит решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 31 мая 2021 года отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение. В обоснование жалобы указано, что судом нарушены нормы материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

От отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кстовскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийный бедствий по Нижегородской области поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, просят в ее удовлетворении отказать.

От Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

От Министерства лесного хозяйства и охраны объектов животного мира Нижегородской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. Также указано, что в соответствии с Указом Губернатора Нижегородской области N 17 от 11.02.2021 года департамент лесного хозяйства Нижегородской области реорганизован в форме присоединения к нему Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Нижегородской области с переименованием в Министерство лесного хозяйства и охраны объектов животного мира Нижегородской области, с приложением соответствующих документов.

Представитель администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области Щербакова Е.А. в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное.

Старший инспектор ОНД и ПР по Кстовскому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Нижегородской области Сережкин И.П. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просил решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 31 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о дне, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, своих представителей, с полномочиями, оформленными в порядке, предусмотренном ст.ст. 55-57 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту - КАС РФ), в суд не направили.

В соответствии со ст. 150 КАС РФ, ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах, неявка лица в суд является его волеизъявлением, в связи с чем судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Изучив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав участников процесса, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.ч. 1, 2 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства. О принятии новых доказательств суд апелляционной инстанции выносит определение.