Определение Судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РОСТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 2 августа 2021 года Дело N 33а-11864/2021

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе председательствующего судьи Авиловой Е.О.,

судей Сачкова А.Н., Вервекина А.И.,

при секретаре Соловьевой А.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района к Главному управлению МЧС России по Ростовской области, Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области об оспаривании предписания, по апелляционной жалобе Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области и на решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Авиловой Е.О., судебная коллегия

установила:

Муниципальное бюджетное учреждение "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района (далее по тексту МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района) обратилось в суд, ссылаясь на то, что 26 февраля 2021 года сотрудником Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области (далее по тексту ОНД и ПР по Кагальницкому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Ростовской области) по результатам проведения внеплановой проверки на основании распоряжения N 18/4-31 от 26 февраля 2021 года в отношении здания социально-реабилитационного отделения МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района по адресу: Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 "А" составлен акт проверки N 1 и выдано предписание N 1/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, выразившихся в несоблюдении противопожарных расстояний между указанным зданием социально-реабилитационного отделения и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке.

Между тем административный истец считает, что предписание ОНД и ПР по Кагальницкому району N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года вынесено с нарушением требований закона, нарушает права и законные интересы административного истца на осуществление процесса социальной реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов, создание условий, гарантирующих охрану жизни и здоровья лиц, проходящих социальную реабилитацию и работников учреждения, сохранности движимого и недвижимого имущества учреждения.

Так, по мнению административного истца, единственным письменным доказательством наличия состава вмененного МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района нарушения является акт проверки N 1 от 26 января 2021 года, который при отсутствии иных допустимых доказательств, в том числе фото-, видеоматериалов не позволяет установить ни характер, ни объем отступлений от нормативно обязательных требований, в том числе ввиду отсутствия в нем сведений о степени огнестойкости и классе конструктивной пожарной опасности как проверяемого здания центра, так и здания амбулаторно-поликлинического отделения, а также замеров фактических расстояний между ними.

При этом, как полагает административный истец, поскольку здание МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района введено в эксплуатацию в 1964 году и после этого не подвергалось реконструкции, административному ответчику надлежало установить, какие требования предъявлялись на тот момент к противопожарным расстояниям, сравнить их с действующими требованиями и применить тот нормативный документ, характер требований которого является более мягким, чего сделано не было.

На основании изложенного, административный истец просил суд признать незаконным предписание ОНД и ПР по Кагальницкому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Ростовской области N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года в отношении МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района.

Решением Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года административные исковые требования МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района удовлетворены.

В поданной апелляционной жалобе ОНД и ПР по Кагальницкому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Ростовской области выражает несогласие с решением суда, просит его отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Заявитель жалобы указывает, что вывод суда об отсутствии определенности в том, какие действия необходимо совершить МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района в установленный предписанием N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года срок противоречат действиям самого центра, которые направлены на выполнение предписания, и выражаются в заключении с ООО "ДПК" договора разработки специальных технических условий на проектирование противопожарной защиты объекта МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района по адресу: Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 "А".

Заявитель жалобы полагает, что в целях выполнения предписания ОНД и ПР по Кагальницкому району N 1/1/1 от 26 февраля 2021 необходимо выполнить дополнительные требования пожарной безопасности, изложенные в разработанных специальных технических условиях, в том числе об устройстве в качестве противопожарной преграды водяной дренчерной занавесы на наружных стенах здания центра, обращенных в сторону амбулаторно-поликлинического отделения.

Как отмечает заявитель жалобы, специальные технические условия дополнительно подтверждают факт нарушения противопожарного расстояния между объектами, которое в соответствии с ними составляет 1 метр.

Кроме того, заявитель жалобы считает, что нарушение требований пожарной безопасности, указанное в предписании ОНД и ПР по Кагальницкому району N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года, предлагается к устранению с ноября 2018 года, то есть является длящимся, о чем, по утверждению заявителя жалобы, свидетельствуют предписания N 110/1/1 от 28 ноября 2018 года и N 79/1/1 от 14 мая 2019 года, врученные МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района по результатам ранее проведенных проверок органа государственного пожарного надзора, а также факт привлечения учреждения и его должностного лица в 2018 году к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 КоАП Российской Федерации.

Помимо этого, по мнению заявителя жалобы, действующее правовое регулирование предполагает, что сам по себе факт соответствия здания на момент его строительства требованиям законодательства того времени не освобождает МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района от соблюдения нормативных актов после введения здания в эксплуатацию и обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с установленными требованиями, либо от обязанности проведения комплекса организационно-технических мероприятий с целью исключения угрозы жизни и здоровью граждан.

В судебном заседании начальник ОНД и ПР по Кагальницкому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Ростовской области Дзюбин А.А., также действующий в интересах Главного управления МЧС России по Ростовской области на основании доверенности от 12 марта 2021 года, выданной сроком на один год, доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда и отказать в удовлетворении административного иска.

Руководитель МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района Ярошенко Н.П. возражал против доводов апелляционной жалобы, считая принятое судом решение законным и обоснованным.

Заслушав стороны, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив решение по правилам ст. 308 КАС Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о наличии основания, предусмотренного п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС Российской Федерации, для отмены решения суда.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что постановлением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 года постановление мирового судьи судебного участка N 5 Зерноградского судебного района Ростовской области от 15 июля 2019 года и решение судьи Зерноградского районного суда Ростовской области от 27 августа 2019 года отменены, производство по делу об административном правонарушении по ч. 13 ст. 19.5 КоАП Российской Федерации в отношении МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района, за неисполнение предписания N 110/1/1 от 28 ноября 2018 года, тождественного оспариваемому в части вменения центру несоблюдения противопожарного расстояния до соседнего здания амбулаторно-поликлинического отделения, прекращено на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП Российской Федерации, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Суд принял во внимание содержание отчета по оценке пожарного риска, составленного ООО "ДПК" в отношении здания социально-реабилитационного отделения МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района по адресу: Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 "А", придя к выводу о соблюдении центром требований ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В то же время, оценивая соблюдение МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района минимального противопожарного расстояния (разрыва) между зданием центра и зданием амбулаторно-поликлинического отделения, суд отметил, что действие положений "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденных Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288, на более ранние периоды по отношению к дате вступления приказа в силу, то есть до 29 июля 2013 года, не распространяется.

Наконец, суд учел, что приведенные в оспариваемом предписании нарушения связаны с необходимостью конструктивных изменений зданий и не могут считаться установленными в отсутствие доказательств проведения капитального ремонта, реконструкции или технического перевооружения объекта, построенного в 1964 году, при условии соответствия объекта на момент его ввода в эксплуатацию обязательным требованиям в области пожарной безопасности, действовавшим на тот момент времени.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции согласиться не может, находя доводы апелляционной жалобы заслуживающими внимания по следующим основаниям.

В развитие закрепленной в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав, свобод человека и гражданина, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства указывает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3).

В соответствии со ст. 218 КАС Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом может быть принято решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Анализ положений ст.ст. 218, 227 КАС Российской Федерации приводит к выводу о том, что признание незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего возможно только при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженном с нарушением прав и законных интересов граждан.

При этом в силу п. 1 ч. 9 и ч. 11 ст. 226 КАС Российской Федерации на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывать факт нарушения его прав, свобод и законных интересов.

Судебной коллегией установлено, что по адресу: Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 "А" располагается здание социально-реабилитационного центра, 1964 года постройки, принадлежащее на праве оперативного управления МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района; по адресу Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 - здание поликлиники, 1987 года постройки.

На основании распоряжения начальника ОНД и ПР по Кагальницкому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Ростовской области - главного государственного инспектора Кагальницкого района по пожарному надзору Дзюбина А.А. от 26 января 2021 года N 1 должностными лицами ОНД и ПР по Кагальницкому району в отношении МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района проведена проверка, в ходе которой установлено невыполнение центром в срок до 24 декабря 2019 года п. 1 ранее выданного предписания N 79/1/1 от 24 июня 2019 года об устранении нарушений требований пожарной безопасности, проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и предотвращению угрозы возникновения пожара.

По итогам проведенной проверки МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района внесено предписание N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года, которым центру со ссылкой на Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" указано на необходимость в срок до 1 декабря 2021 года устранить нарушения обязательных требований пожарной безопасности, выявленные в ходе проверки, а именно: несоблюдение противопожарных расстояний между зданием МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке, что нарушает требования ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и табл. 1 п. 4.3 "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты".

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

В силу ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения названного Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями названного Федерального закона.

Кроме того, в соответствии с п. 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС России от 16 марта 2007 года N 140, требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, не распространяются на существующие объекты, здания и сооружения, введенные в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей.

Таким образом, вопреки выводу суда первой инстанции, соответствие здания требованиям законодательства, действовавшего на момент его строительства и ввода в эксплуатацию, не освобождает административного истца от необходимости соблюдения нормативно-правовых актов, вступивших в силу в последующем, а значит и обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с новыми требованиями, либо от обязанности проведения комплекса организационно-технических мероприятий с целью исключения угрозы жизни и здоровью граждан.

Иными словами, поскольку выявленное в ходе проверки, проведенной на основании распоряжения от 26 января 2021 года N 1, нарушение несет потенциальную угрозу жизни и здоровью людей, находящихся в здании, занимаемом административным истцом, то соблюдению подлежат, в том числе, и нормативы, принятые после постройки и введения в эксплуатацию объекта проверки.

Устранение указанных в предписании нарушений и выполнение соответствующих требований пожарной безопасности обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара, поэтому здание подлежит приведению в соответствии с современными требованиями, которые в настоящем случае отражены в подготовленных по заявлению административного истца - МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района и согласованных заключением нормативно-технического совета Главного управления МЧС России по Ростовской области (протокол от 6 ноября 2019 года N 18) специальных технических условий на проектирование противопожарной защиты объекта "Здание социально-реабилитационного отделения МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района, расположенное по адресу: Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 "А", которыми, в числе прочего, в качестве противопожарной преграды между объектом и зданием поликлиники с юго-западной стороны предусмотрено устройство водяной дренчерной завесы на наружных стенах объекта, обращенных в сторону здания поликлиники.

Административный истец пояснил, что вышеуказанные технические условия были подготовлены во исполнение ранее вынесенного предписания, но устройство дренчерной завесы не может быть произведено центром из-за отсутствия финансирования. Вместе с тем, отсутствие финансирования не может быть основанием для освобождения административного истца от обязанности соблюдения правил пожарной безопасности.

Ссылка административного истца в обоснование заявленных требований на отчет по оценке пожарного риска в отношении здания МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района, также выполненный ООО "ДСК", согласно которому объемно-планировочное и организационно-техническое исполнение здания социально-реабилитационного отделения центра, расположенного по адресу: Ростовская обл., Кагальницкий р-н, с. Васильево-Шамшево, ул. Жукова, 2 "А", предполагает нахождение индивидуального пожарного риска в пределах допустимых значений, отклоняется судебной коллегией, поскольку из содержания отчета усматривается, что расчет пожарного риска фактически произведен только на предмет определения его уровня исходя из конфигурации эвакуационных путей.

В данной связи, учитывая, что факт имеющегося нарушения требований противопожарной безопасности, выраженный в нахождении здания МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района на расстоянии 1 метра до здания амбулаторно-поликлинического отделения без проведения со стороны центра необходимых компенсационных мероприятий в ходе рассмотрения настоящего дела нашел подтверждение, в числе прочего, в подготовленных в 2019 году по заявлению административного истца специальных технических условиях на проектирование противопожарной защиты, как таковая возможность выполнения которых им под сомнение не ставится, сама по себе отмена постановлением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции постановления мирового судьи судебного участка N 5 Зерноградского судебного района Ростовской области от 15 июля 2019 года и решения судьи Зерноградского районного суда Ростовской области от 27 августа 2019 года по делу о привлечении МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района к административной ответственности, предусмотренной ч. 13 ст. 19.5 КоАП Российской Федерации, в связи с оценкой предписания от 28 ноября 2018 года как неконкретного, не позволяющего определить действия, которые должны быть совершены для их устранения, не имеет правового значения для разрешения требований, заявленных в настоящем деле. Кроме того, дел было прекращено на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП Российской Федерации, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, а не в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Судебная коллегия также учитывает тот факт, что ранее вынесенное предписание N 79/1/1 от 24 июня 2019г., содержало пункт аналогичный оспариваемому в настоящем административном деле предписанию N 1/1/1 от 26 февраля 2021г. Оспариваемое предписание N 1/1/1 от 26 февраля 2021г. вынесено в результате проверки исполнения ранее вынесенного предписанияN 79/1/1 от 24 июня 2019г.

Ранее вынесенное предписание N 79/1/1 от 24 июня 2019г. в полном объеме было предметом судебной проверки по административному иску МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 27 января 2020г. в иске МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района об оспаривании предписания N 79/1/1 от 24 июня 2019г. было отказано. Указанное апелляционное определение было оставлено без изменения кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2020г., в передаче кассационной жалобы на которое в свою очередь было отказано определением Верховного суда Российской Федерации N 41-КАД21-1-К4 от 26 февраля 2021г. Во всех перечисленных судебных актах получили оценку доводы МБУ ЦСОГПВиИ Кагальницкого района о незаконности предписания в части несоблюдения противопожарных расстояний между зданием центра и зданием поликлиники и были отклонены судами как необоснованные.

Исходя из положений ст. 227 КАС Российской Федерации, для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц необходимо установить несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Ввиду того, что совокупность таких условий в отношении оспариваемого предписания отсутствует, оснований для удовлетворения административного иска и признания предписания ОНД и ПР по Кагальницкому району УНД и ПР Главного управления МЧС России по Ростовской области N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года незаконным у суда первой инстанции не имелось.

При таком положении решение суда в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС Российской Федерации подлежит отмене как принятое при неправильном применении норм материального права с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года отменить.

Принять новое решение по делу.

В удовлетворении административных исковых требований Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов Кагальницкого района к Главному управлению МЧС России по Ростовской области, Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области о признании незаконным предписания N 1/1/1 от 26 февраля 2021 года отказать.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Авилова Е.О.

Судьи Сачков А.Н.

Вервекин А.И.

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 августа 2021 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка