Определение Судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 июня 2021 года Дело N 33а-1166/2021

Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:

председательствующего Лихачевой С.А.,

судей Качура И.О., Менц О.П.,

при секретаре Даниловой Ю.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф.И.О.1

Ф.И.О.2 к Управлению Минюста России по Сахалинской области, Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, Министерству юстиции Российской Федерации о признании незаконным бездействия государственных органов, возложении обязанности устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина, -

по апелляционной жалобе Ф.И.О.1 на решение Южно-Сахалинского городского суда от 21 сентября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия

установила:

08 июля 2020 года Ф.И.О.1 обратился в суд с административным иском к Управлению Минюста России по Сахалинской области, Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, в котором указал, что являясь независимым антикоррупционным экспертом, в ходе проведения мониторинга правоприменения законодательства Сахалинской области на предмет его соответствия федеральному законодательству, выявил ряд коррупциогенных факторов в отдельных региональных законоположениях, а также системные противоречия федеральному законодательству. Результаты своего анализа он отразил в соответствующем заключении, которое 18 марта 2020 года было направлено в Управление Минюста России по Сахалинской области для принятия мер реагирования. Однако, вопреки установленным требованиям действующего законодательства, Управление фактически уклонилось от рассмотрения поступившего заключения по существу по надуманным основаниям. При этом полагает, что Министерством юстиции Российской Федерации в лице Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления не осуществляется контроль и мониторинг регионального законодательства, а также надзор за деятельностью территориальных органов. Считает, что бездействие со стороны государственных органов нарушает его права как гражданина.

В этой связи просил суд признать незаконным длящееся с 18 июля 2018 года и по настоящее время бездействие административных ответчиков в части непринятия ими организационных мер по приведению законодательства Сахалинской области в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей и оплаты труда аппаратов мировых судей в соответствие с требованиями федерального законодательства, в том числе с Федеральным законом от 18 апреля 2018 года N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей"; признать незаконным бездействие Управления Минюста России по Сахалинской области, выразившееся в уклонении от рассмотрения по существу заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта Закона Сахалинской области "О внесении изменений в пункт 3 статьи 15 Закона Сахалинской области "О мировых судьях Сахалинской области" и уклонения от рассмотрения по существу рекомендованных способов устранения коррупциогенных факторов и противоречий, изложенных в форме проекта Закона Сахалинской области "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Сахалинской области в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей Сахалинской области" от 18 марта 2020 года, разработанных им, как независимым антикоррупционным экспертом, в ходе мониторинга правоприменения в Сахалинской области на предмет его соответствия федеральному законодательству в сфере обеспечения деятельности мировых судей Сахалинской области и их аппаратов; возложить на административных ответчиков обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав и свобод путем рассмотрения по существу антикоррупционных рекомендаций об устранении коррупциогенных факторов и противоречий, изложенных в заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы указанных проектов законов.

Определением судьи от 04 августа 2020 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Министерство юстиции Российской Федерации.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Ф.И.О.1 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение. Указывает, что заявленные им в административном иске требования изложены судом в иной редакции, в судебном акте не отражена в полном объеме его правовая позиция по делу, все его ходатайства отклонены судом. Считает, что суду надлежало приостановить рассмотрение дела до разрешения других идентичных дел с тождественными требованиями, рассматриваемых в судах Сахалинской области. Отмечает, что судом оставлено без внимания его ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управления Судебного департамента в Сахалинской области. Полагает, что суду надлежало привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц также Сахалинскую областную Думу и Совет судей Сахалинской области, законные интересы которых нарушены длящимся бездействием административных ответчиков. Ссылается на рассмотрение дела судом в незаконном составе, поскольку супруг судьи Князевой Д.А. работает в Агентстве по обеспечению деятельности мировых судей Сахалинской области, заинтересованном в исходе дела.

Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения Управления Минюста России по Сахалинской области.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления Минюста России по Сахалинской области Курбатова Е.Н. возражала против удовлетворения апелляционной жалобы с учетом дополнений к ней.

Остальные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте Сахалинского областного суда, в связи с чем на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав явившегося представителя, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза направлена на выявление и исключение из нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающих условия для проявления коррупции (статья 1).

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) (статья 2).

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится, в том числе, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации (пункт 2 части 3 статьи 3).

Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу, в том числе, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 4 части 3 статьи 3).

Институты гражданского общества и граждане Российской Федерации (далее - граждане) могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов (части 1, 2 и 3 статьи 5).

В соответствии с указанным Федеральным законом Правительством Российской Федерации принято постановление от 26 февраля 2010 года N 96, которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее Правила) и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Согласно данным Правилам независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 (пункт 4).

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации (пункт 7).

Юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, направляют на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации (подпункт "б" пункта 7(1)).

В случае если поступившее заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не соответствует форме, утвержденной Министерством юстиции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, возвращают такое заключение не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин (пункт 7(4)).

Форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы утверждена приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 октября 2011 года N 363.

Данная форма включает в себя обязательные ссылки на: нормативно-правовой акт (или его проект), в отношении которого проводится экспертиза; данные независимого эксперта, сведения о выявленных (не выявленных) коррупциогенных факторах; способах их устранения; дату составления заключения, подпись независимого эксперта.

Судом установлено и следует из материалов дела, что 18 марта 2020 года Ф.И.О.8, аккредитованным в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготовлено письменное заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта закона Сахалинской области "О внесении изменений в пункт 3 статьи 15 закона Сахалинской области "О мировых судьях Сахалинской области".

Данное заключение вместе с сопроводительным письмом и проектами законов Сахалинской области "О внесении изменений в пункт 3 статьи 15 закона Сахалинской области "О мировых судьях Сахалинской области" и "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Сахалинской области в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей Сахалинской области", разработанными независимым антикоррупционным экспертом, были направлены Губернатору Сахалинской области, начальнику Управления Минюста России по Сахалинской области, в прокуратуру Сахалинской области, руководству Сахалинского областного суда, председателю Совета судей Сахалинской области, руководству Управления Судебного департамента в Сахалинской области.

В качестве основания направления заключения в Управление Минюста России по Сахалинской области указано на подпункт "б" пункта 7.1 вышеуказанных Правил.

Указанные документы поступили в Управление посредством электронного документа 18 марта 2020 года, а также повторно из прокуратуры Сахалинской области 26 марта 2020 года, куда также были направлены в виде электронного документа.

13 апреля 2020 года в адрес административного истца и в органы прокуратуры Управлением Минюста России по Сахалинской области были направлены ответы об оставлении поступившего заключения независимого эксперта без рассмотрения ввиду несоответствия представленного документа установленной законом форме: отсутствие в нем указания на способы устранения выявленных, по мнению эксперта, коррупциогенных факторов; отсутствие подписи независимого эксперта.

Отказывая в удовлетворении административного иска в части признания незаконными действий Управления Минюста России по рассмотрению представленных Ф.И.О.8 документов, возложении на административных ответчиков обязанности устранить нарушение прав административного истца путем рассмотрения их по существу, суд первой инстанции исходил из того, что независимым экспертом не были соблюдены установленные действующим законодательством требования к форме поданного в электронном виде заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы ввиду отсутствия в нем электронной подписи подавшего лица.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, правильно примененным судом.

Совокупность приведенных законоположений свидетельствует о том, что у территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации возникает обязанность рассмотреть по существу лишь такое заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, которое соответствует утвержденной форме.

Как следует из положений Закона Российской Федерации N 63-ФЗ "Об электронной подписи" электронная подпись - информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию (пункт 1 статьи 2).

Одним из принципов использования электронной подписи является право участников электронного взаимодействия использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками электронного взаимодействия (пункт 1 статьи 4).

Видами электронных подписей, отношения в области использования которых регулируются настоящим Федеральным законом, являются простая электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная квалифицированная электронная подпись.

Исходя из приведенного правового регулирования для определения лица, подписавшего информацию, представленную в электронном виде, необходимо ее заверение электронной подписью, что Ф.И.О.8 при обращении в Управление Минюста России по Сахалинской области сделано не было.

Доводы апелляционной жалобы о том, что заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы было направлено в данный орган с адреса электронной почты, сведения о принадлежности которой Ф.И.О.1 имелись в распоряжении Управления, являлись предметом исследования суда первой инстанции и правомерно им отклонены с приведением правовой и фактической аргументации, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Разрешая административные исковые требования, заявленные к Управлению Минюста России по Сахалинской области и Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, о признании незаконным длящегося с 18 июля 2018 года бездействия в части непринятия организационных мер по приведению законодательства Сахалинской области в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей и оплаты труда аппаратов мировых судей в соответствие с требованиями Федерального закона от 18 апреля 2018 года N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей", суд первой инстанции исходил из того, что административный истец фактически просит понудить указанных административных ответчиков к принятию мер, направленных на внесение изменений в законодательство Сахалинской области, однако в силу закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей суд таких полномочий не имеет. Помимо этого городской суд указал на отсутствие в деле доказательств нарушения бездействием административных ответчиков в указанной части прав административного истца, тогда как в силу положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации это является обязательным условием для удовлетворения заявленных требований.

С данными выводами судебная коллегия также соглашается, находя их соответствующими фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы об обратном со ссылкой на то, что заявленное бездействие сказывается на качестве отправления правосудия мировыми судьями не подтверждено относимыми, допустимыми и достоверными доказательствами применительно к административному истцу, в том числе доказательствами наличия у него статуса мирового судьи или принадлежности к аппарату мировых судей.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, на момент рассмотрения административного дела у суда не имелось оснований, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 190 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для приостановления производства по настоящему делу.

Права и обязанности не привлеченных судом к участию в деле Управления Судебного департамента в Сахалинской области, Агентства по обеспечению деятельности мировых судей Сахалинской области, Совета судей Сахалинской области, Сахалинской областной Думы исходя из предмета заявленных исковых требований, в данном деле не затрагивались, основания для их привлечения к участию в деле в качестве заинтересованных лиц отсутствовали, в связи с чем действия суда в полной мере соответствовали положениям статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Правовых оснований для вывода о рассмотрении дела судом в незаконном составе у судебной коллегии не имеется, поскольку согласно представленной Агентством по обеспечению деятельности мировых судей Сахалинской области информации супруг судьи, рассмотревшей дело, Ф.И.О.9 с ДД.ММ.ГГГГ в служебных отношениях с данным Агентством не состоит.

Указание в резолютивной части решения суда на отказ в признании незаконным бездействия "государственных органов" не свидетельствует о разрешении судом требований к иным лицам, кроме тех, к которым соответствующие требования были заявлены в ходе рассмотрения настоящего дела - Управлению Минюста России по Сахалинской области, Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, Министерству юстиции Российской Федерации, правовых последствий для иных лиц не влечет.

Процессуальных нарушений, влекущих в силу положений статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отмену судебного акта, апелляционная жалоба и дополнения к ней не содержат.

Изложенная в жалобе позиция административного истца сводится к несогласию с содержащимися в судебном акте выводами, оснований не согласиться с которыми суд апелляционной инстанции не усматривает.

При изложенных обстоятельствах решение суда подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда от 21 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ф.И.О.1-без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий С.А. Лихачева

Судьи И.О. Качура

О.П.Менц


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка