Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Башкортостан

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2021 года Дело N 33а-10992/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе

председательствующего Масагутова Б.Ф.

судей Бураншина Т.А. Куловой Г.Р.

при секретаре Латыповой Р.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора г.Уфы в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан, Совету городского округа г.Уфа Республики Башкортостан о признании незаконным бездействия Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан по обеспечению жилыми помещениями граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий

по апелляционному представлению прокурора г.Уфы на решение Октябрьского районного суда г.Уфы Республики Башкортостан от 19 февраля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Масагутова Б.Ф., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г.Уфы в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан, Совету городского округа г.Уфа Республики Башкортостан о признании незаконным бездействия Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан по обеспечению жилыми помещениями граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий.

В обоснование требований указал, что прокуратурой г.Уфы во исполнение указания прокурора Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N 338/7 "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав граждан" проведена проверка соблюдения жилищных прав граждан. Проверкой установлено, что на учете Администрации городского округа г.Уфа состоит 6 073 граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, 3 159 гражданина, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимся в обеспечении жилым помещением. Из них 244 гражданина одновременно признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий по категории инвалиды, семьи имеющих детей инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний. По данной категории граждан имеются 94 вступивших в законную силу судебных решений, обязывающих муниципалитет предоставить по договорам социального найма жилые помещения. В связи с тем, что данные граждане встали на жилищный учет по установленному Жилищным кодексом Российской Федерации основанию, они подлежат обеспечению жилыми помещениями органом местного самоуправления из муниципального жилищного фонда, при этом возможность внеочередного предоставления жилья не зависит от бюджетной обеспеченности муниципального образования. Решением Совета городского округа г.Уфа Республики Башкортостан от 19 декабря 2018 года N 35/4 утвержден бюджет городского округа г.Уфа Республики Башкортостан на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. Решением Совета городского округа г.Уфа Республики Башкортостан от 18 декабря 2019 года N 49/7 утвержден бюджет городского округа г.Уфа Республики Башкортостан на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Согласно информации Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан от 07 февраля 2020 года N 01-12-146, бюджетное финансирование мероприятий по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, предусмотрено за счет выделенных средств из бюджета Республики Башкортостан. В утвержденных бюджетах городского округа г.Уфа на 2018-2020 годы финансирование мероприятий по обеспечению жилыми помещениями граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях (малоимущих граждан), не предусмотрено. По итогам проверки прокуратурой города 03 декабря 2019 года в адрес главы Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства. Согласно ответу Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан от 31 декабря 2019 года N 01-15-1838 представление прокурора рассмотрено и отклонено. Между тем, Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда. В силу статьи 4 Устава городского округа г.Уфа Республики Башкортостан к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями. В соответствии с частью 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся: установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования. Администрацией городского округа г.Уфа Республики Башкортостан и Советом городского округа г.Уфа на протяжении длительного времени не принимались меры по включению в ежегодный бюджет муниципалитета расходов на обеспечение жилыми помещениями граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий, в том числе относящихся одновременно к иной льготной категории граждан (например, инвалиды).

На основании изложенного просит: признать незаконным бездействие Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан по обеспечению жилыми помещениями граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий; обязать Администрацию городского округа г.Уфа Республики Башкортостан и Совет городского округа г.Уфа Республики Башкортостан предусмотреть в бюджете городского округа г.Уфа Республики Башкортостан денежные средства на финансирование расходов на обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан и внести соответствующие изменения в решение Совета городского округа г.Уфа Республики Башкортостан от 18 декабря 2019 года N 49/7 "О бюджете городского округа город Уфа Республики Башкортостан на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

Решением Октябрьского районного суда г.Уфы Республики Башкортостан от 19 февраля 2021 года постановлено:

отказать в удовлетворении административного искового заявления Прокурора г.Уфы в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан, Совету городского округа г.Уфа Республики Башкортостан о признании незаконным бездействие Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан по обеспечению жилыми помещениями граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Не согласившись с решением суда, прокурор г.Уфы подал апелляционное представление, в котором просит решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Указал на то, что жилые помещения предоставляются гражданам лишь после их обращения в компетентные органы за защитой нарушенных прав и возложения данной обязанности на муниципалитет судом. Кроме того, судом установлено, что в период с 2017 по 2020 годы Администрацией городского округа г.Уфа Республики Башкортостан предоставлено 131 жилое помещение гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (из них малоимущим - 15), при этом на учете граждан, признанных малоимущими в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий длительное время продолжают состоять 3 122 гражданина, только за 2020 год к данной категории отнесено 111 человек. Органом местного самоуправления меры, направленные на обеспечения граждан жилыми помещениями, для создания соответствующих условий для жизни, не принимаются. Граждане состоят на учете десятилетиями, что свидетельствует об очевидном бездействии органа местного самоуправления, до настоящего времени в городском бюджете не предусмотрены денежные средства на предоставление жилья указанным гражданам. Кроме того, на сегодняшний день имеется 60 неисполненных судебных решений, обязывающих Администрацию городского округа г.Уфа Республики Башкортостан предоставить жилые помещения лицам, относящимся к категории инвалиды, семьи, имеющие детей инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний. В связи с тем, что данные граждане встали на жилищный учет по установленному Жилищным кодексом Российской Федерации основанию, они подлежат обеспечению жилыми помещениями органом местного самоуправления из муниципального жилищного фонда, при этом возможность внеочередного предоставления жилья не зависит от бюджетной обеспеченности муниципального образования.

В соответствии со статьей 150, частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора Сафина А.Р., представителя финансового управления Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан Рахимову Л.Г., представителя Министерства финансов Республики Башкортостан Шустикову Е.В., представителя Совета городского округа г.Уфа Республики Башкортостан Гафурову С.К,, представителя Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан Акчурину Н.А., судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно статьям 14, 14.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством относится к вопросам местного значения.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к собственности муниципальных образований отнесено имущество, предназначенное для решения установленных названным Федеральным Законом вопросов местного значения.

Аналогичные положения закреплены и в статьях 14 (часть 1) и 19 (пункт 3 части 2) Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления осуществляют также полномочия по учету граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда как совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

В силу статьи 4 Устава городского округа г.Уфа Республики Башкортостан к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями.

Как следует из материалов дела, прокуратурой г.Уфы была проведена проверка по обращению ФИО7, в ходе которой было установлено, что на учете Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан состоит 6 073 гражданина, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.

По состоянию на 01 апреля 2020 года в городском округе г.Уфа Республики Башкортостан на учете граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, состоят 3 122 человека, признанных малоимущими.

За 2017-2019 годы по договорам социального найма предоставлено 1 078 жилых помещений из муниципального жилищного фонда городского округа г.Уфа.

В соответствии с решением Совета от 18 декабря 2019 года N 49/7 "О бюджете городского округа г.Уфа Республики Башкортостан на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" администратором доходов и главным распорядителем бюджетных средств по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, вставших на учет после 01 января 2005 года и страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний и обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями является Управление капитального строительства Администрации городского округа адрес Республики Башкортостан. На данные цели в бюджете Управлению заложены денежные средства согласно приложению:
Наименование мероприятия

источник

2020

2021

2022

Обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Республиканский бюджет

133 568,50

133 568,70

133 568,10

Федеральный бюджет

35 426,40

39 865,80

38 306,80

всего

168 994,90

173 434,50

171 874,90

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов

Республиканский бюджет

65 672,80

65 672,80

65 672,80

всего

65 672,80

65 672,80

65 672,80


Статьей 31 Положения о бюджетном процессе в городском округе г.Уфа Республики Башкортостан, утвержденного Решением Совета городского округа г.Уфа от 18 декабря 2019 года N 49/9, установлены участники бюджетного процесса в городском округе город Уфа, в том числе глава городского округа; Совет городского округа; Администрация городского округа; Финансовое управление; органы муниципального финансового контроля; главные распорядители средств бюджета городского округа; главные администраторы доходов бюджета городского округа; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета городского округа; получатели средств бюджета городского округа.

Согласно статье 40 Устава городского округа г.Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа г.Уфа Республики Башкортостан от 15 декабря 2005 года N 3/6, Совет с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и федерального законодательства самостоятельно: устанавливает порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; устанавливает расходные обязательства городского округа в пределах собственных доходов и источников покрытия дефицита местного бюджета; рассматривает, утверждает местный бюджет и отчет об исполнении местного бюджета и т.д. При этом Администрация с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и федерального законодательства: обеспечивает составление проекта местного бюджета, обеспечивает исполнение и составление отчета об исполнении местного бюджета и вносит их на утверждение в Совет; определяет порядок и сроки составления проекта местного бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом местного бюджета и т.д.

Также исходя из статьи 42 Устава городского округа г.Уфа Республики Башкортостан, формирование расходов местного бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами городского округа, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления городского округа в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств городского округа осуществляется за счет средств соответствующего местного бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Административными ответчиками предоставлены сведения, исходя из которых следует, что в период с 2017 года по 2020 год Администрацией городского округа г.Уфа Республики Башкортостан предоставлено 131 жилое помещение гражданам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях, в том числе: в 2017 году - 54 жилых помещения; в 2018 году - 28 жилых помещений; в 2019 году - 41 жилое помещение; в 2020 году - 8 жилых помещений.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления прокурора г.Уфы, суд исходил из того, что обеспечение жилыми помещениями нуждающихся малоимущих граждан входит в перечень вопросов местного значения, и утверждение местного бюджета отнесено к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, понуждение ответчика к совершению заявленных административным истцом требований является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Статьей 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен перечень участников бюджетного процесса, который является исчерпывающим. Прокурор г.Уфы и неопределенный круг лиц, в интересах которого подано административное исковое заявление, в рассматриваемой ситуации не являются участниками бюджетных правоотношений и не отнесены к категории получателей бюджетных средств, в связи с чем прокурор не обладает полномочиями по урегулированию бюджетного процесса путем инициирования принятия судебного акта.

В статьях 10, 12 Конституции Российской Федерации установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Из указанных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, вытекает необходимость гарантий нормального функционирования соответствующих органов, в том числе от вмешательства в их деятельность.

В соответствии с частью 2 статьи 52 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 10, части 12 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены бюджетные полномочия муниципальных образований, в том числе: установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

Кроме того, в силу статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности бюджетов, который, в том числе означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации; право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Таким образом, органы местного самоуправления самостоятельно определяют вопросы формирования бюджета, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений. Удовлетворение заявленных прокурором г.Уфы требований фактически приведет к подмене судом уполномоченного по предоставлению данной муниципальной услуги органа и, соответственно, к нарушению принципа разделения властей.