Определение Судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 июня 2021 года Дело N 33а-10767/2021

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе
председательствующего Чуфистова И.В.судей Поповой Е.И.,Ивановой Ю.В.при секретаре Ш.С.А.
рассмотрела в судебном заседании административное дело N 2а-7482/2020 по апелляционной жалобе И.Е.В. на решение Московского районного суда Санкт-Петербурга, принятое 23 декабря 2020 года по административному иску И.Е.В. к администрации Московского района Санкт-Петербурга об оспаривании бездействия и возложении обязанности предоставить место несовершеннолетнему ребёнку в государственном бюджетном дошкольном общеобразовательном учреждении.

Заслушав доклад судьи Чуфистова И.В., объяснения представителя административного истца И.Е.В. - адвоката Б.К.А., представителя административного ответчика Администрации Московского района Санкт-Петербурга - В.Ю.Ю. (по доверенности), судебная коллегия

установила:

И.Е.В. обратилась в суд с административным иском к администрации Московского района Санкт-Петербурга об оспаривании бездействия администрации Московского района Санкт-Петербурга выразившееся в непредоставлении места несовершеннолетней И.М.А. <дата> года рождения, в группе полного дня в государственном бюджетном дошкольном общеобразовательном учреждении "Детский сад N... Московского района Санкт-Петербурга" в 2020-2021 учебном году.

В обоснование поданного в суд административного иска И.Е.В. указала, что приходится матерью несовершеннолетней И.М.А., зарегистрированной по месту жительства по адресу: <адрес> и, в связи с возникшей необходимостью устройства ребёнка в дошкольное образовательное учреждение, <дата> посредством "Портала государственных услуг" подала заявление N... о зачислении дочери с <дата> в государственное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад N... Московского района Санкт-Петербурга общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по познавательному речевому развитию детей Московского района Санкт-Петербурга, однако И.М.А. не была принята в названное дошкольное образовательное учреждение с указанием на отсутствие свободных мест, в связи с чем, её включили в список детей на 2020-2021 год.

По утверждению истца, несмотря на то обстоятельство что, по состоянию на <дата> номер очереди на зачисление в детский сад составлял 22, по состоянию на <дата> - 25, на <дата> - 18, а группа на 2020-2021 годы формировалась из расчёта численности 30 детей, уведомлением администрации Московского района N... от <дата> административному истцу сообщено о невозможности направления её дочери с <дата> в Детский сад N.... Этим же уведомлением И.Е.В. предложено место для ребёнка в другой образовательной организации - ГБОУ СОШ N... Московского района Санкт-Петербурга, расположенной на значительной удаленности от места жительства истца и её дочери, при этом маршруты общественного городского транспорта, соединяющие адрес проживания истца и ГБОУ СОШ N..., отсутствуют, а время в пути пешком требует больших временных затрат (40-50 минут), маршрут пролегает через два подземных перехода, два пешеходных перехода через Пулковское шоссе и сквер, что физически трудно для трёхлетнего ребёнка.

По мнению истца, предложенный к посещению ребёнком Детский сад при СОШ N..., по месту своего расположения относительно места проживания истца и её ребёнка, не соответствует требованиям пунктов 10.1 и 10.4 Свода правил "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" СП 42.13330.2011 (Актуализированная редакция СНиП 2.13330.2011-89).

В качестве меры по восстановлению нарушенного права И.Е.В. просила возложить на администрацию Московского района Санкт-Петербурга обязанность предоставить И.М.А. в государственном бюджетном дошкольном общеобразовательном учреждении детский сад N... или государственном бюджетном дошкольном общеобразовательном учреждении детский сад N....

Решением Московского районного суда Санкт-Петербурга, принятым <дата> в удовлетворении административного иска И.Е.В. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

Представитель административного истца в заседание суда апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель административного ответчика Администрации Московского района Санкт-Петербурга, полагая решение суда законным и обоснованным, в удовлетворении жалобы просил отказать.

Административный истец И.Е.В. в заседание суда апелляционной инстанции не явилась, о времени и месте судебного разбирательства извещена надлежащим образом; доказательств уважительности причин неявки не представила, об отложении судебного разбирательства не просила.

Согласно статьям 150 (ч.2), 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Судебная коллегия, выслушав объяснения представителей сторон, проверив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого решения.

При рассмотрении данного дела установлены следующие обстоятельства.

Несовершеннолетняя И.М.А. на основании заявления административного истца от <дата>, включена в список детей, нуждающихся в предоставлении места в группе полного дня государственного бюджетного дошкольного образовательного учреждения Московского района Санкт-Петербурга.

Уведомлением N... от <дата> администрация Московского района Санкт-Петербурга сообщила И.Е.В. о том, что направление в ГБОУ Детский сад N... для посещения ребёнком названного образовательного учреждения с <дата> не может быть выдано по причине отсутствия в детском саду свободных мест.

Этим же уведомлением И.Е.В. предложено зачислить дочь в группу с режимом пребывания полного дня в ГБОУ СОШ N... Московского района Санкт-Петербурга.

Приходя к выводу об исполнении администрацией Московского района г. Санкт-Петербурга требований действующего законодательства, суд в постановленном по делу решении указал, что меры по обеспечению ребенка местом в муниципальном дошкольном образовательном учреждении приняты путём альтернативного устройства в другом дошкольном учреждении в доступной близости от места проживания ребенка.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм процессуального права.

Такого рода нарушения допущены судом первой инстанции.

Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусмотрено рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии со статьей 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 данного Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 названной статьи.

К лицам, участвующим в деле, согласно статье 37 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относятся: стороны; заинтересованные лица; прокурор; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Под заинтересованным лицом согласно статье 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации понимается лицо, права, и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного Закона).

Пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

Согласно подпунктам 4, 4.1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 года N 461-83 "Об образовании в Санкт-Петербурге" организация предоставления общего образования в образовательных организациях, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (далее - государственные образовательные организации), учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования относятся к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере образования.

Согласно Положению о Комитете по образованию, утверждённому Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2004 N 225 "О Комитете по образованию", Комитет осуществляет от имени Санкт-Петербурга функции и полномочия учредителя государственных образовательных учреждений Санкт-Петербурга, находящихся в ведении Комитета и администраций районов Санкт-Петербурга и является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга в сфере образования, в сфере организации отдыха и оздоровления детей (пункт 3.1 Положения).

Одной из основных задач Комитета является осуществление государственного управления и регулирования в сфере образования, в том числе координация деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере образования и сфере организации отдыха и оздоровления детей, а также по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки, предусмотренных в главе 6 Социального кодекса Санкт-Петербурга (пункт 2.1 Положения) и формированию сети государственных образовательных организаций с учетом потребностей жителей Санкт-Петербурга в образовательных услугах (пункт 2.5 Положения).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П указал, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Следовательно, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

При исполнении такой обязанности районная администрация обязана учитывать и требования санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных учреждениях (СанПиН 2.4.1.3049-13), не допуская такого превышения количества воспитанников в детских учреждениях сверх установленных норм, которое явно может привести к нарушению режима работы дошкольного образовательного учреждения и качества устройства и содержания детей в таком учреждении.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.06.2006 N 5-П отмечал, что Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

С учётом изложенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, реализация возможности посещения ребёнком детского дошкольного учреждения не может ставиться в зависимость от наличия свободных мест исключительно в избранном родителями ребёнка детском учреждении исходя из расположенности последнего в пределах жилого комплекса зданий по месту их жительства, на чём настаивала истец, требуя предоставить дочери место в детском саду N..., но должна сопоставляться с наличием свободных мест в иных государственных учреждения аналогичного вида, отвечающих критерию разумного географического удаления такого учреждения от места жительства ребёнка, досягаемость которого (учреждения), в свою очередь, может определяться не только посредством оценки временных затрат на пешую доступность, но и с учётом организации работы общественного транспорта в данном административном районе (муниципальном округе) города.

Между тем, указывая в решении, что предоставленное место в Детском саду, организованном при ГБОУ СОШ N..., отвечает понятию доступной близости от места проживания ребёнка, суд ограничился лишь установлением того факта, что названное образовательное учреждение и место жительство И.М.А. находятся в одном административном районе Санкт-Петербурга, не дав при этом никакой оценки доводам истца об отсутствии маршрута общественного городского транспорта, связывающего место проживание ребёнка и предложенного к посещению дошкольного образовательного учреждения, а также не выяснив, имелись ли свободные места в других дошкольных образовательных учреждениях Московского района, расположенных ближе к месту жительства, чем ГБОУ СОШ N..., или более удобном для истца месте с учётом организации работы общественного транспорта в данном административном районе.

С учётом приведённых выше обстоятельств, при разрешении вопроса о признании незаконным бездействия администрации Московского района Санкт-Петербурга выразившееся в непредоставлении места несовершеннолетней И.М.А. в ГБДОУ Детский сад N... в 2020-2021 учебном году по причине отсутствия свободных мест, суду следовало привлечь к участию в деле в качестве заинтересованного лица Комитет по образованию Правительства Санкт-Петербурга, как органа исполнительной власти Санкт-Петербурга осуществляющего государственное управление в сфере организации образования детей, а предоставлению дополнительных мер социальной поддержки, предусмотренных в главе 6 Социального кодекса Санкт-Петербурга и формированию сети государственных образовательных организаций с учетом потребностей жителей Санкт-Петербурга в образовательных услугах.

Невыполнение судом процессуальной обязанности привлечь к участию в деле в качестве заинтересованного лица Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга лишило возможности представителя названного отраслевого комитета Правительства Санкт-Петербурга участвовать в судебном заседании и представлять свои возражения и доказательства по доводам административного иска, в том числе и в ходе апелляционного рассмотрения дела.

Суд апелляционной инстанции в силу пункта 9 статьи 307 КАС Российской Федерации не вправе разрешать вопрос о привлечении к участию в деле лиц, не привлеченных судом первой инстанции, за исключением случаев замены лица, участвующего в деле, в порядке процессуального правопреемства.

Кроме того, суд, рассматривая данное дело по правилам административного судопроизводства, не учёл следующие.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Федеральным законодателем в рамках реализации предоставленной ему широкой конституционной дискреции произведено разграничение видов судопроизводства, среди которых обособлено производство по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, и сопряженным исключительно с публично-властной деятельностью государственных органов, должностных лиц, организаций, наделенных публично-властными полномочиями.

Критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное) является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов органа, наделенного властными полномочиями, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому.

Правильное определение вида судопроизводства через критерий характера возникших правоотношений не может быть поставлен в зависимость от формы обращения в суд лиц, не согласных с решением органа государственной власти, орган местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Соответственно, избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.

Конституционное право на судебную защиту, как следует из статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими ее положениями, в том числе со статьями, закрепляющими право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47 часть 1), и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123 часть 3), - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод, которая должна быть обеспечена государством. Иное не согласуется с универсальным во всех видах судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости, умаляет и ограничивает право на судебную защиту, в рамках осуществления которого возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 года N 4-П, от 3 февраля 1998 года N 5-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П и др.).

При этом из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О, от 15 апреля 2008 года N 314-О-О и др.).

Соответственно и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства.

В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36 от 27 сентября 2016 года "О некоторых вопросах применения судами КАС РФ" разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

По смыслу части 4 статьи 1 КАС Российской Федерации и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС Российской Федерации.