Определение Судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КРАСНОДАРСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 марта 2022 года Дело N 33а-10275/2022

Судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда в составе:

председательствующего Иваненко Е.С.,

судей Кривцова А.С., Золотова Д.В.,

по докладу судьи Иваненко Е.С.,

при секретаре

судебного заседания Гвоздевой В.С.,

слушала в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пилипенко И.Г. к председателю Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцкому Л.П., Совету муниципального образования город-курорт Анапа о признании незаконным распоряжения,

по апелляционной жалобе председателя Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцкого Л.П. на решение Анапского районного суда Краснодарского края от 04.02.2022г.

Заслушав доклад судьи, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Пилипенко И.Г. обратился в Анапский районный суд Краснодарского края с административным иском к председателю Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцкому Л.П., Совету муниципального образования город-курорт Анапа о признании законным распоряжения председателя Совета муниципального образования г.-к. Анапа Красноруцкого Л.П. N 19 от 24.12.2021г. "О созыве внеочередной двадцать пятой сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва", обязании устранить допущенные нарушения.

В обоснование своих требований ссылается на то, что в соответствии с Решением Территориальной избирательной комиссии Анапская от 14.09.2020г. N 190/1357 "Об определении результатов выборов депутатов Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва 13.09.2020г.", он является действующим депутатом Совета муниципального образования город-курорт Анапа по Анапскому городскому одномандатному избирательному округу N 14.

Административный истец полагает, что обжалуемое распоряжение председателя Совета муниципального образования г.-к. Анапа Красноруцкого Л.П. N 19 от 24.12.2021г. является незаконным, поскольку к представленному проекту нормативного правового акта о внесении изменений в генеральный план города-курорта Анапа не были приложены все документы, необходимые для рассмотрения проекта и принятия решения, что послужило основанием для его обращения в суд с вышеуказанными требованиями.

Обжалуемым решением Анапского районного суда Краснодарского края от 04.02.2022г. административное исковое заявление Пилипенко И.Г. к председателю Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцкому Л.П., Совету муниципального образования город-курорт Анапа о признании незаконным распоряжения удовлетворено.

Суд признал незаконным распоряжение N 19 от 24.12.2021г. "О созыве внеочередной двадцать пятой сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва", вынесенное председателем Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцким Л.П.

Возложил обязанность на председателя Совета муниципального образования г.-к. Анапа Красноруцкого Л.П. устранить допущенные нарушения путем отмены незаконного распоряжения N 19 от 24.12.2021г. "О созыве внеочередной двадцать пятой сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва".

С указанным решением суда не согласился председатель Совета муниципального образования г.-к. Анапа Красноруцкий Л.П. и подал апелляционную жалобу.

В обоснование доводов жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции, при рассмотрении дела, неверно определены обстоятельства, имеющие значение для его правильного рассмотрения, нарушены нормы материального и процессуального права.

В судебном заседании судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда представитель Совета муниципального образования г.-к. Анапа, председателя Совета муниципального образования г.-к. Анапа Красноруцкого Л.П. по доверенности Грабченко В.А. поддержал доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, что подтверждается материалами дела, в связи с чем, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение районного суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Положением ч. 1 ст. 308 КАС РФ предусмотрено, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Приходя к выводу об удовлетворении административных исковых требований Пилипенко И.Г. суд первой инстанции исходил из того, что распоряжение N 19 от 24.12.2021г. "О созыве внеочередной двадцать пятой сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва", вынесенное председателем Совета муниципального образования город-курорт Анапа Красноруцким Л.П., является незаконным.

Однако, судебная коллегия полагает, что данные выводы суда первой инстанции основаны на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела при неправильном применении норм материального права.

Так, из материалов дела следует, что председателем Совета муниципального образования г.-к. Анапа Красноруцким Л.П. вынесено распоряжение N 19 от 24.12.2021г. "О созыве внеочередной двадцать пятой сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва".

Указанным распоряжением созвана внеочередная двадцать пятая сессия Совета муниципального образования город-курорт Анапа 28.12.2021г. в 9 час. 00 мин. в большом зале администрации и утвержден проект повестки дня согласно приложению.

В соответствии с Приложением к распоряжению N 19 от 24.12.2021г. единственный вопрос повестки дня - о внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа".

Указанный проект нормативного правового акта внесен для рассмотрения в Совет муниципального образования г.-к. Анапа на основании постановления главы муниципального образования г.-к. Анапа N 3404 от 15.12.2021г. "О согласии с проектом внесения изменений в генеральный план городского округа город-курорт Анапа и направлении его в Совет муниципального образования город-курорт Анапа".

Административный истец полагает, что обжалуемое распоряжение N 19 от 24.12.2021г. противоречит требованиям закона, поскольку отсутствовали основания для его вынесения и был нарушен порядок его вынесения, определенный нормативными актами представительного органа местного самоуправления.

Согласно доводам административного иска, отсутствовали основания для вынесения обжалуемого распоряжение N 19 от 24.12.2021г., поскольку к представленному проекту нормативного правового акта о внесении изменений в генеральный план города-курорта Анапа не были приложены все документы, необходимые для рассмотрения проекта и принятия решения, предусмотренные действующим законодательством, что является основанием для его возвращения инициатору.

В свою очередь, судебная коллегия отмечает, что в соответствии со статьями 1.1-1.2 Положения о комитетах Совета муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденного решением Совета от 24.09.2020г. N 6, ст. 10 Регламента утвержденного решением Совета 30.09.2021г. N 206 (далее - Регламент Совета), Совет создает из числа депутатов Совета на срок своих полномочий комитеты Совета для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, осуществления его контрольных полномочий, а также для реализации решений и иных нормативных актов Совета, рассматриваемых на сессиях Совета". В соответствии со статьей 12 Регламента Совета для рассмотрения отдельных вопросов, относящихся к компетенции Совета, могут создаваться рабочие группы Совета.

"Рабочая группа, как и комитеты Совета, является рабочим органом Совета. Предложения об образовании и составе рабочих групп вносятся председателями профильных комитетов, депутатами Совета в письменном виде на имя председателя Совета. В случае необходимости рабочая группа привлекает к работе специалистов и экспертов".

Согласно пп. 5.2.2 Положения о комитетах предварительное рассмотрение проекта генерального плана относиться исключительно к компетенции комитета по вопросам жизнеобеспечения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики и связи. Заседание комитета было проведено 24.12.2021г.

Согласно п. 5.3 Положения о комитетах предварительное рассмотрение проекта генерального плана не относиться к компетенции комитета по вопросам санаторно-курортного комплекса, туризма, предпринимательства, торговли, промышленности и агропромышленного комплекса.

При этом, ни Устав, ни Регламент Совета не содержат обязанность и порядок предварительного проведения заседаний профильных комитетов при созыве внеочередных сессий Совета.

Материалы проекта решения "О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" трижды рассматривались на комитете по вопросам жизнеобеспечения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики и связи: 26.11.2021г. - на заседании комитета по вопросам жизнеобеспечения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики и связи Совета (протокол N 16); 17.12.2021г. на заседании комитета по вопросам жизнеобеспечения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики и связи Совета (протокол N 17); 24.12.2021г. на заседании комитета по жизнеобеспечения, градостроительства, жилищно-коммунального транспорта, энергетики и связи Совета (протокол N 18); 10.12.2021г. на заседании комитета по вопросам курортного комплекса, туризма, предпринимательства, промышленности и агропромышленного комплекса Совета; 14.12.2021г. на заседании комитета по вопросам молодёжной политики и средств массовой информации Совета; 16.12.2021г. на заседании комитета по вопросам образования, здравоохранения, культуры, занятости и социальной защиты населения Совета; 20.12.2021г. на заседании комитета по правовым и нормативным вопросам, правопорядку, территориальному общественному самоуправлению и развитию сельских территорий.

17.12.2021г. материалы генерального плана для предварительного ознакомления (с учетом материалов общественных обсуждений, направления в Анапскую межрайонную прокуратуру для проведения антикоррупционной экспертизы) были направлены всем депутатам на адреса их электронной почты (ссылка на гугл-диск).

При этом, график проведения заседаний комитетов Совета, на который ссылается административный истец, является документом внутреннего пользования, никаким нормативным правовым актом он не утверждается, график отображает дату, время и место плановых заседаний комитетов, фактически это план предполагаемых заседаний с показателями времени заседания, лиц ответственных за проведение заседания комитета, приглашенных докладчиков на заседание комитетов.

График проведения заседаний плановых комитетов Совета не может являться основанием для отмены распоряжения председателя Совета, поскольку не является по своей сути правовым актом, и не относится к вопросу назначения внеочередной сессии Совета.

Также судебная коллегия обращает внимание, что апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 31.05.2018г. по делу N 33-11282/2018 не содержит никаких правовых ограничений для Совета. В резолютивной части апелляционного определения в отношении Совета не установлено никаких требований.

При этом, судебный пристав исполнитель, не вправе разъяснять решение суда или изменять его содержание. Требования судебного пристава исполнителя Тебоева А.Б. были в установленном законодательством порядке обжалованы председателем Совета Красноруцким Л.П., заместителем председателя Совета Филимоновым И.Н. в адрес начальника Анапского городского отдела судебных приставов Попова Д.М. и руководителя Главного управления Федеральной службы судебных приставов по Краснодарскому краю и в судебные органы и в последствии признаны незаконными.

Требование судебного пристава-исполнителя Анапского ГОСП ГУФССП России по Краснодарскому краю Тебоева А.Б. по исполнительному производству N 189500/21/23023-ИП о запрете Совету вынесения на рассмотрение Совета и принятия решения по существу проекта нормативного правового акта о внесении изменений в генеральный план, было получено Советом только 29.12.2021г. и после вынесения Анапским районным судом Краснодарского края определение от 27.12.2021г. по делу N М-3650/2021 об отмене ранее наложенных этим же судом мер предварительной защиты.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает, что нарушений законодательства и неисполнения требований Анапского ГОСП ГУФССП России по Краснодарскому краю при издании председателем Совета допущено не было.

Согласно п. 4 ч. 4 ст. 36 Закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Требование о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования является правом главы органа местного самоуправления, однако созыв внеочередной собранию по такому требованию является обязанностью представительного органа местного самоуправления, отказ от выполнения такого требования законодательством не предусмотрен.

Иной подход означил бы необоснованное ограничение правозащитной деятельности главы муниципального образования, так как это право используется главами муниципальных образований для решения неотложных вопросов, в том числе в сфере обеспечения прав человека.

П.п. 6 ст. 30 Устава, 7 ст. 15 Регламента установлено, что по письменному требованию главы города-курорта Анапа, председатель Совета обязан созвать внеочередную сессию Совета не позднее 7 календарных дней со дня получения заявления (требования).

Председатель Совета при созыве внеочередной сессии не имеет полномочий проверять законность требования главы о созыве внеочередной сессии, Уставом, как и нормами действующего законодательства, не предусмотрены основания для отказа в созыве внеочередной сессии по требованию главы.

Более того, в требовании главы от 24.12.2021г. исх. N 103-07-15120/21 "О созыве внеочередной сессии" перечислен ряд оснований (конкретных причин) созыва внеочередной сессии - "в целях завершения работы по разработке генерального плана до конца 2021 г., в том числе: принятие мер по ограничению строительства объектов в 500 м зоне от береговой линии Черного и Азовского морей, необходимости отображения санитарно-защитных зон с указанием их размеров и границ, необходимости включения в генеральный план водоотводных каналов и аварийных сбросов, что является безусловно наиважнейшим основанием и жизненной необходимостью для обеспечения возможности их содержания, в условиях продолжающего действовать на территории муниципального образования город-курорт Анапа до настоящего времени режима "Чрезвычайная ситуация", введенного в августе 2021 г., а также необходимость удовлетворения в полном объеме законных и обоснованных требований протеста Анапского межрайонного прокурора от 07.06.2019г. N 7-02-2019/6225 на решение Совета муниципального образования город- курорт Анапа от 14.11.2013г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа".

Вышеуказанный протест был коллегиально рассмотрен Советом, в результате чего принято решение Совета от 27.06.2019г. N 472 об удовлетворении мотивированных требований Анапской межрайонной прокуратуры, администрации поручено при обеспечении финансирования приступить к подготовке проекта внесения изменений в генеральный план, при этом контроль за исполнением данного решения был возложен на профильный комитет Совета. Исполнение требований протеста фактически длилось 2,5 года и подлежало завершению в 2021г., что и было прямо указано в требовании главы от 24.12.2021г. исх. N 103-07-15120/21 "О созыве внеочередной сессии".

Из норм ст. 24 Градостроительного кодекса РФ следует, что генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1); решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации городского округа (часть 2); подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3).В силу части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с названной статьей и статьями 9, 25 Градостроительного кодекса.

Таким образом, подготовка проекта внесения изменений в генеральный план городского округа и его утверждение относится к вопросам местного значения и компетенции как администрации муниципального образования город-курорт Анапа так и Совета (поэтапно) и предполагает соблюдение установленной законом многостадийной процедуры, исполнителями по которой являются вышеуказанные юридические лица, а не председатель Совета, который не обладает правами юридического лица, не наделен градостроительным законодательством собственными полномочиями по решению вопросов, связанных с внесением изменений в генеральный план.

Судебная коллегия обращает внимание, что изданное председателем Совета распоряжение о созыве внеочередной сессии является рабочим документом, регулирующим внутреннюю организационную деятельность работы Совета, вытекающим из предусмотренного ст. 36 Федерального закона от 06.10.2006г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" права главы требовать созыва внеочередной сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа по вопросам местного значения. Действующим законодательством обжалования действий рабочего органа Совета - председателя Совета не предусмотрено.

Распоряжение председателя Совета муниципального образования город- курорт Анапа N 19 от 24.12.2021 г. "О созыве внеочередной двадцать пятой сессии Совета муниципального образования город-курорт Анапа четвертого созыва" не может затрагивать законных интересов административного истца.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Вместе с тем, оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ, и производится посредством подачи административного иска о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25.12.2018г. N 50 (пункт 2), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Положениями ч. 1 ст. 208 КАС РФ установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.