От 20 февраля 2020 года №33АПа-540/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АМУРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 февраля 2020 года Дело N 33АПа-540/2020
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда в составе:
председательствующего Бушманова А.П.,
судей коллегии Михайленко В.Г., Ситниковой Е.В.,
при секретаре Китаеве И.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе заинтересованного лица Большакова Андрея Петровича на решение Серышевского районного суда Амурской области от 14 ноября 2019 года.
Заслушав дело по докладу судьи Бушманова А.П., объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия,
установила:
Прокурор Серышевского района Амурской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решение Большесазанского сельского Совета народных депутатов от 14 августа 2019 года N 106 "О назначении исполняющего обязанности главы Большесазанского сельсовета Большакова А.П." со дня его принятия; об обязании Большесазанского сельского Совета народных депутатов отменить решение от 14 августа 2019 года N 106 "О назначении исполняющего обязанности главы Большесазанского сельсовета Большакова А.П." со дня его принятия.
В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Серышевского района проведена проверка на соответствие решения Большесазанского сельского Совета народных депутатов от 14 августа 2019 года N 106 "О назначении исполняющего обязанности главы Большесазанского сельсовета Большакова А.П." действующему законодательству, в ходе которой установлено, что настоящим решением Большаков А.П. назначен исполняющим обязанности главы Большесазанского сельсовета на период до вступления в должность вновь избранного главы Большесазанского сельсовета с правом подписи нормативных правовых и финансовых документов. Между тем, решением избирательной комиссии муниципального образования Большесазанского сельсовета Серышевского района Амурской области от 20 сентября 2016 года N 23 Большаков А.П. избран депутатом Большесазанского сельского Совета народных депутатов шестого созыва по избирательному округу N 1, сроком на 5 лет. В настоящее время полномочия депутата Большакова А.П. досрочно не прекращены, при этом он назначен исполняющим обязанности главы Большесазанского сельсовета, что противоречит положениям статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 29, 33 Устава Большесазанского сельсовета. При таких обстоятельствах, решение Большесазанского сельского Совета народных депутатов является незаконным и приводит к нарушению прав и законных интересов граждан неопределенного круга, лиц, проживающих на территории муниципального образования, нарушает действующее законодательство о местном самоуправлении.
В судебном заседании суда первой инстанции заместитель прокурора Серышевского района Амурской области Ильина Л.Ф. на требованиях административного искового заявления настаивала, просила удовлетворить их в полном объеме.
Представитель административного ответчика - председатель Большесазанского сельского совета народных депутатов Якимова Н.П. требования административного искового заявления не признала, в обоснование, указав, что депутатский корпус вынес правильное решение, так как Большаков А.П. исполняет обязанности прежнего главы администрации Большесазанского сельсовета Ф.И.О.1 ушедшего с должности досрочно, следовательно, приведенные прокурором нормы законодательства на него не распространяются.
В судебном заседании суда первой инстанции заинтересованное лицо Большаков А.П. возражал против удовлетворения заявленных требований.
Решением Серышевского районного суда Амурской области от 14 ноября 2019 года требования прокурора Серышевского района Амурской области удовлетворены.
В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Большаков А.П. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, принятого с нарушением норм материального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы о том, что судом неверно трактуются положения пункта 7 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а ссылка на нарушение со стороны административного ответчика положений части 12 статьи 37 указанного Федерального закона не имеет отношения к рассматриваемому спору. Прокурором Серышевского района выбран неверный способ защиты прав неопределенного круга лиц. В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 36 приведенного Федерального закона прокурору необходимо было обратиться в суд с требованием о прекращении полномочий депутата Большакова А.П., учитывая занимаемую им в настоящее время должность. В соответствии с пунктом 10 статьи 23 Устава Большесазанского сельского Совета назначение исполняющим обязанности главы Большесазанского сельсовета входит в полномочия Совета народных депутатов. Кроме того, судом не учтено, что назначение исполняющим обязанности главы регламентировано только Уставом сельсовета, в соответствии с пунктом 7 статьи 29 которого осуществляется такое назначение решением Большесазанского сельского Совета народных депутатов. Следовательно, Большесазанский сельский Совет народных депутатов действовал в рамках своих полномочий, в соответствии с Уставом. Помимо изложенного, судом не приняты во внимание обстоятельства, при которых принималось оспариваемое решение. Согласно штатному расписанию в администрации Большесазанского сельсовета числится один муниципальный служащий (главный специалист), которому запрещается замещать другую муниципальную должность, в соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции".
В возражениях на апелляционную жалобу и дополнениях к ним заместитель прокурора Серышевского района Амурской области Ильина Л.Ф. просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая, что доводы жалобы о неправильном применении судом норм материального права основаны на неверном толковании Большаковым А.П. норм действующего законодательства. Ссылка председателя Большесазанского сельского Совета народных депутатов Якимова Н.П. на ответ комитета Государственной Думы по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления не может быть принята во внимание, поскольку указанный ответ лишь воспроизводит нормы Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ и к возникшим на территории Большесазанского сельсовета правоотношениям, отношения не имеет.
В суде апелляционной инстанции Большаков А.П. поддержал доводы жалобы.
Прокурор Амурской областной прокуратуры Дегтяренко А.А. просила решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте, дате и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. Судебная коллегия, руководствуясь положениями части 6 статьи 226 КАС РФ, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.
Согласно статье 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Из положений части 4 статьи 218 КАС РФ следует, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что решением Большесазанского сельского Совета народных депутатов от 14.08.2019 года N 106 Большаков А.П. назначен исполняющим обязанности главы Большесазанского сельсовета на период до вступления в должность вновь избранного главы Большесазанского сельсовета с правом подписи нормативных правовых и финансовых документов.
Из материалов дела усматривается, что главой Большесазанского сельсовета являлся Ф.И.О.1 который освободил занимаемую должность досрочно.
Прокуратурой Серышевского района Амурской области проведена проверка на соответствие указанного решения Большесазанского сельского Совета народных депутатов действующему законодательству, в ходе, которой установлено, что Большаков А.П. назначен исполняющим обязанности главы Большесазанского сельсовета на период до вступления в должность вновь избранного главы Большесазанского сельсовета с правом подписи нормативных правовых и финансовых документов, при этом, решением избирательной комиссии муниципального образования Большесазанского сельсовета Серышевского района Амурской области от 20 сентября 2016 года N 23 Большаков А.П. избран депутатом Большесазанского сельского Совета народных депутатов шестого созыва по избирательному округу N 1, сроком на 5 лет. В настоящее время полномочия указанного депутата не прекращены.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
В силу части 1 статьи 4 названного Федерального закона правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Из части 1 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно части 2 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
В соответствии с пунктами 10, 11.1 статьи 35 указанного федерального закона, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся, в том числе, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Согласно положениям частей 1, 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются; 4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Согласно частям 1, 2 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Из части 1 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.
В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Решением Большесазанского сельского Совета народных депутатов от 19 июля 2010 года N 53 принят Устав Большесазанского сельсовета Серышевского района Амурской области (в редакции от 22 января 20219 года), в соответствии со статьей 20 которого, структуру органов местного самоуправления Большесазанского сельсовета составляют:
- Большесазанский сельский Совет народных депутатов - представительный орган поселения;
- глава Большесазанского сельсовета - высшее должностное лицо поселения;
- администрация Большесазанского сельсовета - исполнительно-распорядительный орган сельсовета.
Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно статье 29 Устава Большесазанского сельсовета, глава Большесазанского сельсовета является высшим должностным лицом Большесазанского сельсовета, избираемым Большесазанским сельским Советом народных депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на 5 лет.
Глава Большесазанского сельсовета возглавляет местную администрацию Большесазанского сельсовета на принципах единоначалия (статья 33 Устава).
Из пункта 7 статьи 29 Устава следует, что в случае досрочного прекращения полномочий главы сельсовета либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности, исполняющий обязанности главы сельсовета назначается решением Большесазанского сельсовета народных депутатов.
Согласно части 7 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.
Между тем, из положений части 12 статьи 37 названного Федерального закона следует, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.
Руководствуясь приведенными положениями норм действующего законодательства, регулирующих спорные правоотношения, и, удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в предусмотренных частью 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ случаях, осуществление депутатом полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым, поскольку, он одновременно будет являться членом представительного органа местного самоуправления, наделенным законом исключительными полномочиями, и одновременно возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу.
Положениями пункта 3 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются.
Между тем, федеральным законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию.
Указанный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении от 27 марта 2019 года N 58-АПА19-2.
По смыслу вышеприведенной части 12 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временное исполнение полномочий главы местной администрации депутатом представительного органа муниципального образования не предусмотрено, такие полномочия временно могут быть возложены только на должностное лицо местного самоуправления или уполномоченного муниципального служащего.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции, верно, определилобстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применил нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.
Довод апеллянта о том, что прокурором Серышевского района выбран неверный способ защиты прав неопределенного круга лиц, судебная коллегия отклоняет, как основанный на неправильном толковании положений статьи 12 ГК РФ и статьи 4 КАС РФ.
Иные доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, выводы суда первой инстанции ими не опровергаются. Нарушений норм материального и процессуального права при вынесении судом первой инстанции оспариваемого решения судебная коллегия не находит.
При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения жалобы не усматривается, а поэтому решение суда следует оставить без изменения.
Руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Серышевского районного суда Амурской области от 14 ноября 2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу заинтересованного лица Большакова Андрея Петровича - без удовлетворения
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090 Приморский край, город Владивосток, улица Светланская, 54) через суд первой инстанции, то есть через Серышевский районный суд Амурской области.
Председательствующий
Судьи коллегии


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка