От 11 октября 2018 года №33АПа-3756/2018

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АМУРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 октября 2018 года Дело N 33АПа-3756/2018
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда в составе:
председательствующего Никитина В.Г.,
судей коллегии Костыревой Е.Л., Кривченко М.Ф.,
при секретаре Федчун Ю.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление и.о. прокурора Архаринского района Ешина Л.И. на решение Архаринского районного суда Амурской области от 10 августа 2018 года.
Заслушав дело по докладу судьи Никитина В.Г., пояснения представителей Архаринского районного Совета народных депутатов Варкентин С.В., Выриковой В.В., прокурора Дегтяренко А.А., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор Архаринского района обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Архаринского районного Совета народных депутатов от 20 июля 2018 года N 12/113, устранении допущенного нарушения. В обоснование было указано, что во исполнение поручения прокуратуры Амурской области прокуратурой района проведена проверка, в ход которой выявлено, что за период нахождения Лукьянчука Д.Л. в должности главы Архаринского района (с 17.07.2015 г.), администрацией района заключены с ИП Ф.И.О. (родной сестрой Лукьянчука Д. Л.) следующие контракты (договоры): договор от 26 августа 2016 года N 19 на сумму 21 048 рублей на обеспечение питанием сотрудников службы МЧС в период действия ЧС, введенной распоряжением главы района от 13 августа 2016 года N 388, заключенного в соответствии с пунктом 9 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в связи с необходимостью ликвидации последствий ЧС в Архаринском районе; муниципальный контракт от 12 октября 2015 года N 2015.379948 на сумму 489 046 рублей, на выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения Архаринского района - по капитальному ремонту подъездной автодороги к с. Каменный Карьер. Также по результатам проверки установлено, что за период нахождения Лукьянчука Д.Л. в должности главы района, администрацией района заключены с ООО "Дальневосточная компания" (учредителем и директором которого с 11 августа 2014 года является Ф.И.О.) следующие контракты (договоры): договор от 31 августа 2016 года N 33 на сумму 9 178 рублей на работы по остеклению оконных проемов в жилых домах с. Новоспасск, поврежденных в период ЧС, введенной распоряжением главы района от 13 августа 2016 года N 388, заключенный в соответствии с пунктом 9 статьи 93 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в связи с необходимостью ликвидации последствий ЧС в Архаринском районе; договор от 30 августа 2016 года N 30 на сумму 131 631 рубль на оказание услуг по перевозке, погрузке и иной транспортной обработке грузов в с. Новоспасск в период действия ЧС на следующих видах транспорта: седельный тягач, автокран, погрузчик фронтальный, грузовой самосвал. Работы проводились в период ЧС, введенной распоряжением главы района от 13 августа 2016 года N 388. Договор заключен в соответствии с пунктом 9 статьи 93 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в связи с необходимостью ликвидации последствий ЧС в Архаринском районе. Считает, что данные договоры были заключены в нарушении действующего законодательства, в том числе Федерального закона "О противодействии коррупции", Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Архаринского района, поскольку при заключении вышеуказанных договоров глава Архаринского района Лукьянчук Д.Л. не принял мер по урегулированию конфликта интересов. Учитывая, что предоставление сведений о конфликте интересов является превентивной антикоррупционной мерой, выявленные нарушения законодательства влекут негативные правовые последствия, которые выражаются в неисполнении требований действующего федерального законодательства на территории Архаринского района и непринятии профилактических мер по противодействию коррупции. По данному факту 22 июня 2018 года прокурором Архаринского района председателю Архаринского районного Совета народных депутатов внесено представление об устранении нарушений антикоррупционного законодательства. Согласно ответу председателя Архаринского районного Совета народных депутатов от 24 июля 2018 года, в комиссию Архаринского района по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих аппарата районного Совета народных депутатов и лиц, замещающих муниципальные должности в Архаринском районе, и урегулированию конфликта интересов, созданной решением районного Совета от 15 декабря 2017 года N 5/46, было направлено представление председателя Архаринского районного Совета народных депутатов от 13 июля 2018 года N 137 о рассмотрении представления прокурора Архаринского района от 22 июня 2018 года об устранении нарушений антикоррупционного законодательства. Согласно протоколу заседания от 19 июля 2018 года N 1, комиссия приняла решение рекомендовать Архаринскому районному Совету народных депутатов рассмотреть на очередном заседании представление прокурора. 19 июля 2018 года Лукьянчук Д.Л. подал заявление о рассмотрении вопроса о досрочном сложении полномочий главы Архаринского района по собственному желанию с 20 июля 2018 года. Решением Совета народных депутатов от 20 июля 2018 года N 12/113 принято решение принять отставку по собственному желанию Лукьянчука Д.Л. с должности главы Архаринского района, прекратить его полномочия досрочно 20 июля 2018 года. Считает, что указанное решение является незаконным, поскольку в нарушение установленных требований законодательства основания и цели для созыва и проведения внеочередного заседания районного Совета народных депутатов, не соблюдены. Помимо этого нарушена процедура подготовки и проведения внеочередного заседания районного Совета народных депутатов, так как не соблюдены двухдневные сроки передачи необходимых материалов, по которым принималось решение, что существенно нарушает права и законные интересы депутатов и иных лиц, имеющих право на участие в заседании районного Совета народных депутатов. Кроме того, заявление главы Архаринского района Лукьянчука Д.Л. от 19 июля 2018 года в нарушение статьи 35 Устава Архаринского района не содержит мотивов отставки, что указывает на нарушение процедуры удаления главы района в отставку. Решение Совета о принятии отставки по собственному желанию принято без учета представления прокурора Архаринского района от 22 июня 2018 года и без учета решения от 19 июля 2018 года комиссии Архаринского района по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих аппарата районного Совета народных депутатов и лиц, замещающих муниципальные должности в Архаринском районе, и урегулированию конфликта интересов.
Решением Архаринского районного суда Амурской области от 10 августа 2018 года в удовлетворении требований прокурора было отказано.
В апелляционном представлении и.о. прокурора Архаринского района просит отменить указанное решение, принять по делу новое решение об удовлетворении требований в полном объеме. Приводит доводы о том, что оспариваемое решение существенно нарушает права и законные интересы граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку принято с нарушением установленной процедуры, в нарушение положений Устава района, в личных интересах должностных лиц органа местного самоуправления. В нарушение установленных требований законодательства основания и цели для созыва и проведения внеочередного заседания районного Совета народных депутатов, не соблюдены, то есть внеочередное заседание 20 июля 2018 года проведено незаконно. Помимо этого нарушена процедура подготовки и проведения внеочередного заседания Архаринского районного Совета народных депутатов, так как не соблюдены двухдневные сроки передачи необходимых материалов, по которым принималось решение, что существенно нарушает права и законные интересы депутатов и иных лиц, имеющих право на участие в заседании районного Совета народных депутатов. Заявление главы Архаринского района Лукьянчука Д.Л. от 19 июля 2018 года не содержит мотивов отставки. Оспариваемое решение о принятии отставки по собственному желанию принято Советом народных депутатов без учета представления прокурора Архаринского района от 22 июня 2018 года и без учета решения от 19 июля 2018 года комиссии Архаринского района по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих аппарата районного Совета народных депутатов и лиц, замещающих муниципальные должности в Архаринском районе, и урегулированию конфликта интересов. Вопреки требованиям федерального законодательства, Советом народных депутатов принята добровольная отставка главы без учета наличия оснований для удаления главы в отставку за совершение им коррупционного правонарушения. При этом на заседании Совета народных депутатов глава высказался относительно мотивов добровольной отставки - в связи с выявлением коррупционного нарушения. Изложенные доводы не были приняты во внимание судом при принятии решения.
Представитель Архаринского районного Совета народных депутатов Варкентин С.В. в письменных возражениях на апелляционное представление полагал решение суда законным и обоснованным. Полагает, что права граждан оспариваемым решением не нарушаются, поскольку выборы и отставка главы района находятся в компетенции Архаринского районного Совета народных депутатов. Указывает, что истцом не доказано, чьи именно права были нарушены принятым решением и в чем это выражалось, так как внеочередное заседание проходило в открытой форме, любой гражданин имел доступ на заседание, мог высказать мнение относительно рассматриваемого вопроса. Решение принято на внеочередном заседании Архаринского районного Совета народных депутатов, поскольку вопрос об отставке главы района является наиболее существенным вопросом, который также можно отнести к вопросам местного значения, что соответствует требованиям законодательства. Полагает, что не указание мотивов отставки в заявлении не влечет за собой нарушение норм законодательства, ввиду отсутствия последствий. Отмечает, что представление прокурора Архаринского района от 22 июня 2018 года было рассмотрено на заседании Архаринского районного Совета народных депутатов 3 августа 2018 года, по итогам рассмотрения было вынесено решение районного Совета от 3 августа 2018 года N 13/114, которое было направлено в прокуратуру.
Прокурор отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А. в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы.
Представители Архаринского районного Совета народных депутатов Варкентин С.В., Вырикова В.В. возражали относительно удовлетворения представления прокурора.
Заинтересованное лицо Лукьянчук Д.Л. в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом, о причинах неявки не сообщил, об отложении судебного заседания не просил. В этой связи апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 КАС Российской Федерации, приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, решением Архаринского районного Совета народных депутатов от 17 мая 2015 года N 46/406 Лукьянчук Д.Л. избран главой Архаринского района Амурской области.
В ходе проведенной прокуратурой Архаринского района проверки установлено, что при заключении договора в 2016 году и муниципального контракта в 2015 году между администрацией Архаринского района и ИП Ф.И.О. (родной сестрой Лукьянчука Д.Л.), а также при заключении двух договоров в 2016 году между администрацией Архаринского района и ООО "Дальневосточная компания", учредителем и директором которой является Ф.И.О., глава Архаринского района Лукьянчук Д.Л. не принял мер по урегулированию конфликта интересов, тем самым нарушил требования законодательства о противодействии коррупции. По данному факту 22 июня 2018 года прокурором Архаринского района в адрес Архаринского районного Совета народных депутатов внесено представление об устранении нарушений антикоррупционного законодательства.
Данное представление было направлено председателем Архаринского районного Совета народных депутатов для рассмотрения в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих аппарата Совета народных депутатов и лиц, замещающих муниципальные должности в Архаринском районе, и урегулированию конфликта интересов.
В этой связи 19 июля 2018 года комиссией принято решение рекомендовать Архаринскому районному Совету народных депутатов рассмотреть представление прокурора на очередном заседании.
19 июля 2018 года главой Архаринского района Лукьянчук Д.Л. в Архаринский районный Совет народных депутатов подано заявление о досрочном сложении полномочий по собственному желанию с 20 июля 2018 года.
Для рассмотрения данного заявления 20 июля 2018 года было созвано внеочередное заседание Архаринского районного Совета народных депутатов, на котором принято решение N 12/113 о принятии отставки Лукьячука Д.Л. и прекращении досрочно 20 июля 2018 года его полномочий главы Архаринского района.
Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение от 20 июля 2018 года N 12/113 принято Архаринским районным Советом народных депутатов в пределах полномочий, с соблюдением установленной процедуры, представление прокурора об устранении нарушений антикоррупционного законодательства было рассмотрено на очередном заседании районного Совета народных депутатов 3 августа 2018 года.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
В соответствии с частью 1 статьи 24 названного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Как было указано ранее, 22 июня 2018 года прокурором Архаринского района в адрес Архаринского районного Совета народных депутатов было внесено представление об устранении нарушений антикоррупционного законодательства, допущенных главой Архаринского района Лукьянчуком Д.Л. в связи с непринятием мер по урегулированию конфликта интересов при заключении договоров и муниципального контракта. При этом исходя из приведенных прокурором положений статьи 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования подлежит освобождению от должности (удалению в отставку) в связи с утратой доверия в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является.
Однако вопреки изложенным требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" данное представление прокурора не было рассмотрено Советом народных депутатов безотлагательно. Кроме того, рассмотрение Советом народных депутатов на внеочередном заседании заявления Лукьянчука Д.Л. о досрочном сложении полномочий по собственному желанию и принятие оспариваемого решения от 20 июля 2018 года N 12/113 о принятии отставки Лукьячука Д.Л. и прекращении досрочно 20 июля 2018 года его полномочий главы Архаринского района привело к невозможности надлежащим образом рассмотреть представление прокурора и разрешить по существу поставленный в нем вопрос об устранении нарушений антикоррупционного законодательства.
Данное обстоятельство, в частности, подтверждается содержанием решения Архаринского районного Совета народных депутатов от 3 августа 2018 года N 13/114, в котором было отмечено, что в связи с принятием решения от 20 июля 2018 года N 12/113 "О принятии отставки по собственному желанию главы Архаринского района Лукьянчука Д.Л." конфликт интересов, указанный в представлении прокурора, считать ликвидированным. Между тем, нарушения антикоррупционного законодательства подлежат устранению посредством освобождения виновного лица от должности (удаления в отставку) в связи с утратой доверия, а не принятия его отставки по собственному желанию.
Рассматривая возможность признания оспариваемого решения незаконным, судебная коллегия принимает во внимание, что следствием этого явилась бы необходимость обсуждения Советом народных депутатов вопроса об освобождении Лукьянчука Д.Л. от должности (удаления в отставку) в связи с утратой доверия. В этой связи следует отметить следующее.
Как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131, местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения.
Основанием учреждения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти в городских, сельских поселениях и на других территориях (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) является воля населения этих территорий, выраженная непосредственно или через образованные им выборные (представительные) органы местного самоуправления. Соответственно, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата. Произвольное сокращение такого срока, наличие которого является существенным и обязательным условием периодичности выборов и непрерывности осуществления муниципальной власти, могло бы поставить под сомнение правомерно выраженную волю населения муниципального образования при формировании состава выборного органа местного самоуправления, замещении должности выборного должностного лица местного самоуправления и тем самым привести к нарушению статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 130 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации не исключает введение федеральным законодателем - в целях поддержания конституционного режима законности при осуществлении местного самоуправления и защиты прав граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления, от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления - адекватных мер ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая досрочное прекращение их полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года N 14-П).
Аналогичный подход закреплен в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (подписана в городе Кишиневе 7 октября 2002 года), согласно которой избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное конституцией, законом, вступают в должность в порядке и сроки, установленные законами, тем самым признавая свою ответственность перед избирателями, и остаются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется конституцией, законами в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами (пункт 5 статьи 1).
Оценивая институт удаления главы муниципального образования в отставку, в том числе с точки зрения сопутствующих его применению гарантий, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующему выводу: как мера ответственности перед представительным органом, а в конечном счете - и перед населением процедура досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в порядке удаления в отставку не является отступлением от Конституции Российской Федерации, поскольку в действующем правовом регулировании она предполагает, в частности, возможность судебной проверки по заявлению удаленного в отставку главы муниципального образования законности соответствующего решения представительного органа муниципального образования, а также проведение досрочных выборов главы муниципального образования в установленные федеральным законом сроки (определения от 4 октября 2011 года N 1264-О-О, от 2 ноября 2011 года N 1464-О-О и от 17 ноября 2011 года N 1489-О-О).
Поскольку выборное должностное лицо местного самоуправления - это лицо, замещающее муниципальную должность в порядке избрания на муниципальных выборах, посредством которых образующие местное сообщество граждане осуществляют местное самоуправление, предполагается, что характер и содержание деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления определяется взятыми ими непосредственно перед населением конкретного муниципального образования публично-правовыми обязательствами по решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, надлежащее исполнение которых является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П).
Следовательно, выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности и тем самым - реализацию норм статьи 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (часть 3) и 130. Соответственно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, как обусловленные осуществлением власти самим местным сообществом, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда посредством гарантированного статьей 37 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации свободного избрания рода деятельности и профессии на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.
Таким образом, нормы трудового законодательства не распространяются на отношения, связанные с замещением выборных муниципальных должностей, и не регламентируют порядок привлечения такой категории лиц к ответственности, предусмотренной Федеральным законом "О противодействии коррупции" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Допуская возможность освобождения от должности (удаления в отставку) главы муниципального образования в связи с утратой доверия (в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов), законодатель не установил срок, в течение которого такое решение может быть принято. Данное обстоятельство однако не означает, что на глав муниципальных образований не могут быть распространены имеющие универсальное значение гарантии правовой определенности, а прекращение их полномочий допустимо без соблюдения общих принципов юридической ответственности, в том числе без учета разумных сроков, по истечении чрезмерно продолжительного периода времени с момента допущенного нарушения.
Из имеющихся материалов дела усматривается, что вопрос об удалении главы Архаринского района Лукьянчука Д.Л. в отставку был поставлен прокурором в июне 2018 года со ссылкой на факты нарушения антикоррупционного законодательства, имевшие место в октябре 2015 года и августе 2016 года.
При таких обстоятельствах, вопрос об ответственности главы Архаринского района был поставлен спустя длительное время после возникновения для этого оснований. Прекращение полномочий должностного лица в связи с утратой доверия за пределами разумных сроков, по мнению судебной коллегии, противоречило бы гарантиям определенности его правового положения, а потому являлось бы недопустимым в рассматриваемой ситуации.
В этой связи решение суда об отказе в удовлетворении требований прокурора является правильным по существу и не подлежит отмене по вышеизложенным причинам.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 307-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Архаринского районного суда Амурской области от 10 августа 2018 года оставить без изменения, а апелляционное представление и.о. прокурора Архаринского района Ешина Л.И. - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий:
Судьи коллегии:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка