Дата принятия: 22 сентября 2020г.
Номер документа: 33АПа-2771/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АМУРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 сентября 2020 года Дело N 33АПа-2771/2020
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда в составе:
председательствующего Бушманова А.П.,
судей коллегии Никитина В.Г., Крука А.В.
при секретаре Лысове В.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе представителя администрации муниципального образования Белогорского района Амурской области Климина В.Г. на решение Белогорского городского суда Амурской области от 23 июня 2020 года.
Заслушав дело по докладу судьи Бушманова А.П., объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия,
установила:
прокурор Белогорского района, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Белогорский городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский, администрации Белогорского района Амурской области в области антитеррористической защищенности образовательных учреждений; возложении обязанности на МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский и администрацию Белогорского района в срок до марта 2021 года оборудовать здание школы по адресу: <адрес>, а именно: установить надлежащее ограждение и освещение по периметру образовательной организации, а также установить камеры видеонаблюдения с учетом их количества и качества видеозаписи. В обоснование заявленных требований указано, что в здании МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский установленные видеокамеры не обеспечивают соответствующую зону обзора всей территории объекта; имеющаяся система видеонаблюдения не обеспечивает хранение данных в течение одного месяца, а количество установленных видеокамер не обеспечивает непрерывное видеонаблюдение уязвимых мест и критических элементов; по периметру образовательной организации частично отсутствует система наружного освещения и ограждение. Бездействие ответчиков в области антитеррористической защищённости, неисполнение предусмотренных федеральным законодательством обязанностей снижает эффективность мероприятий, направленных на профилактику терроризма.
Решением Белогорского городского суда Амурской области от 23 июня 2020 года требования прокурора Белогорского района удовлетворены в полном объеме.
В апелляционной жалобе представитель администрации муниципального образования Белогорского района ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, принятого с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование жалобы, приводит доводы о том, что при разрешении настоящего спора судом не принят во внимание пункт 19 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, его территориальных органов и подведомственных ему организаций, объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 ноября 2019 года N 1421, согласно которому срок завершения мероприятий с учетом объема планируемых работ не должен превышать 12 месяцев со дня утверждения акта обследования и категорирования объекта (территории). В данном случае срок исполнения образовательным учреждением антитеррористических мероприятий не истек, а требования прокурора заявлены преждевременно. Помимо изложенного указал, что МКУ Отдел образования администрации муниципального образования Белогорского района является уполномоченным органом администрации Белогорского района в пределах компетенции, определенной действующим законодательством, и главным распорядителем бюджета Белогорского района в части расходов в сфере образования. Однако требования к Отделу образования не заявлены. В обжалуемом решении суд фактически обязывает представительный орган муниципального образования Белогорского района - Белогорский районный Совет народных депутатов, к исключительной компетенции которого относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принять нормативный правовой акт о внесении изменений в бюджет Белогорского района на текущий год, не привлекая указанный орган к участию в деле.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу, поступивших в адрес Амурского областного суда 16 сентября 2020 года, представитель ФГУ "Отдел вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Амурской области" просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В суде апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Амурской области Литвинова Е.П. представитель ФГКУ "ОВО ВНГ России по Амурской области Хвалева А.А. просили решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте, дате и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. Представитель администрации муниципального образования Белогорского района просил рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие. Судебная коллегия, руководствуясь положениями части 6 статьи 226 КАС РФ, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.
В силу положений статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий, (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно статье 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Проанализировав приведенные положения КАС РФ, Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", судебная коллегия приходит к выводу о том, что административное исковое заявление предъявлено прокурором г. Белогорск в пределах предоставленных ему полномочий. Предъявление прокурором административного иска в интересах неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних учащихся школы, которые в силу возраста не могут самостоятельно обратиться в суд, направлено на обеспечение безопасности пребывания детей в образовательном учреждении, соблюдения их прав на антитеррористическую безопасность.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой Белогорского района Амурской области проведена проверка МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский по адресу: <адрес>, на предмет исполнения законодательства о защите прав несовершеннолетних и противодействия терроризму (антитеррористическая защищенность объекта (территории)).
По результатам проверки установлено, что в указанном образовательном учреждении установленные видеокамеры не обеспечивают соответствующую зону обзора всей территории объекта; имеющаяся система видеонаблюдения не обеспечивает хранение данных в течение одного месяца, а количество установленных видеокамер не обеспечивает непрерывное видеонаблюдение уязвимых мест и критических элементов; по периметру образовательной организации частично отсутствует система наружного освещения и ограждение.
13 января 2020 года прокурором Белогорского района в адрес образовательной организации внесено представление об устранении выявленных нарушений и принятии мер по устранению выявленных нарушений закона (акт проверки от 29 ноября 2019 года).
Неустранение выявленных в ходе прокурорской проверки нарушений явилось основанием для обращения прокурора Белогорского района Амурской области в суд.
Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федеральных законов от 06 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и установив факт неисполнения администрацией муниципального образования Белогорского района и МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский требований законодательства об антитеррористической защищенности образовательных организаций, административный иск удовлетворил.
Судебная коллегия оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции не усматривает.
Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики проявлений терроризма определены Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".
Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 4 и пункта 6 части 1 статьи 3 Федерального закона "О противодействии терроризму", противодействие терроризму - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); антитеррористическая защищенность объекта (территории) - это состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.
Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений (пункты 4, 6 части 1 статьи 5.2 ФЗ "О противодействии терроризму").
Аналогичную позицию содержит пункт 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу пункта 2 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) к компетенции образовательного учреждения относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.
Согласно пункту 2 части 6 статьи 28 Закона об образовании образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.
В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 41 Закона об образовании охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.
В силу пункта 4 части 2 статьи 5 ФЗ "О противодействии терроризму" Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).
Во исполнение вышеуказанных положений Закона Правительством Российской Федерации принято Постановление от 02 августа 2019 года N 1006 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)", которым установлены обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее - объект (территория).
В соответствии с пунктом 5 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).
Согласно пункту 6 Требований в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения и на основании оценки состояния защищенности объектов (территорий), их значимости для инфраструктуры и жизнеобеспечения и степени потенциальной опасности совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий).
Между тем, из пункта 17 Требований следует, что антитеррористическая защищенность объектов (территорий) независимо от их категории обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных: а) на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); б) на выявление нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; в) на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях); г) на минимизацию возможных последствий совершения террористических актов на объектах (территориях) и ликвидацию угрозы их совершения; д) на обеспечение защиты служебной информации ограниченного распространения, содержащейся в паспорте безопасности и иных документах объектов (территорий), в том числе служебной информации ограниченного распространения о принимаемых мерах по антитеррористической защищенности объектов (территорий); е) на выявление и предотвращение несанкционированного проноса (провоза) и применения на объекте (территории) токсичных химикатов, отравляющих веществ и патогенных биологических агентов, в том числе при их получении посредством почтовых отправлений.
Из системного толкования вышеприведенных Требований следует, что антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается, в том числе, путем разработки и реализации комплекса мер по выявлению, предупреждению и устранению причин неправомерного проникновения на объекты (территории), локализации и нейтрализации последствий их проявления; оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами. При этом ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).
С учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения пунктом 13 упомянутых Требований установлены категории опасности объектов (территорий), в соответствии с подпунктом "г" которого рассматриваемое образовательное учреждение относится к четвертой категории опасности.
В соответствии с пунктами 18, 24 Требований в отношении объектов (территорий) четвертой категории опасности осуществляются, в том числе мероприятия по оснащению объектов (территорий) системой наружного освещения, системами видеонаблюдения.
Кроме того, в соответствии с пунктом 3.1 СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях" территория общеобразовательной организации должна быть ограждена и озеленена.
Согласно материалам дела, администрация муниципального образования Белогорского района является учредителем МОАУ СОШ с. Пригородного. В ходе разрешения спора не оспаривалось, что администрация муниципального образования Белогорского района также является собственником имущества образовательного учреждения.
Между тем, судом установлен факт неудовлетворительного состояния системы видеонаблюдения образовательного учреждения, которая должна обеспечивать непрерывное видеонаблюдение за состоянием обстановки на всей территории места массового пребывания людей, архивирование и хранение данных; достаточного количества осветительных приборов по периметру всего образовательного учреждения; частичного отсутствия ограждения.
Поскольку прокурорской проверкой в здании образовательного учреждения были выявлены нарушения, свидетельствующие о несоблюдении в образовательной организации требований вышеуказанных правовых норм, то выводы суда о признании бездействия администрации муниципального образования Белогорского района как учредителя и собственника имущества школы незаконным и возложении не только на само образовательное учреждение, но и на администрацию г. Белогорск обязанности устранить допущенные нарушения, в целях обеспечения антитеррористической защищенности, судебной коллегией признаются обоснованными и правильными.
Представленные в материалы дела отношение директора МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский на имя начальника МКУ отдел образования Белогорского района от 11 февраля 2020 года N 14 о выделении денежных средств для оборудования школы, дорожная карта МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский на выполнение мероприятий, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности в общеобразовательном организации, свидетельствуют лишь о том, что до проведения проверки (акт проверки от 29 ноября 2019 года) прокуратурой Белогорского района совместно с ПЦО г. Белогорска (Росгвардия) и выявления по ее результатам имеющихся в образовательном учреждении нарушений, ни руководителем МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский, ни администрацией муниципального образования Белогорского района меры по предупреждению терроризма на территории школы не предпринимались.
Само по себе наличие либо отсутствие паспорта безопасности образовательной организации, как и акта обследования и категорирования не свидетельствует о выполнении должных мер, направленных на профилактику терроризма.
Обязанность по организации антитеррористической защищенности образовательной организации и по проведению конкретных мер в указанной области направлена на обеспечение безопасности учащихся и работников учебного учреждения во время образовательного процесса, их защиту от любых посягательств со стороны третьих лиц. Данная мера является профилактической.
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие необходимых средств защиты и не принятие мер по их установке и оборудованию в образовательной организации нарушает права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан, может повлечь за собой неблагоприятные последствия в виде распространения терроризма и причинение ущерба здоровья и имуществу граждан, находящихся в образовательной организации.
Довод апелляционной жалобы о надлежащем административном ответчике по делу МКУ Отдел образования администрации муниципального образования Белогорского района несостоятелен, поскольку данное муниципальное учреждение является не органом местного самоуправления, а его отраслевым (функциональным) структурным подразделением со статусом юридического лица (часть 1 статьи 34, часть 8 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с подпунктом 24.1 пункта 4, пункта 27 статьи 41 Устава муниципального образования Белогорского района, утвержденного Решением Белогорского районного Совета народных депутатов от 13 мая 2005 года N 142 (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Дальневосточному федеральному округу 24.10.2005 N RU285040002005001), именно к полномочиям администрации Белогорского района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района; создание условий для содержания детей в муниципальных образовательных организациях.
Довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемое судебное решение фактически обязывает представительный орган муниципального образования Белогорского района - районный Совет, к исключительной компетенции которого относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принять нормативный правовой акт о внесении изменений в бюджет Белогорского района на текущий год, между тем, указанный орган к участию в деле не привлечен, судебная коллегия отклоняет как несостоятельный.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.
Согласно пункту 42 Концепции противодействия терроризму (утв. Президентом РФ 05.10.2009) расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.
В силу подпункта 2 пункта 4 статьи 41 Устава муниципального образования Белогорского района Амурской области к полномочиям администрации Белогорского района относится формирование, исполнение бюджета Белогорского района.
На основании изложенного, с учетом положений пункта 4 статьи 5.2 Федерального закона "О противодействии терроризму", судебная коллегия приходит к выводу, что на администрацию муниципального образования Белогорского района как на учредителя и собственника имущества образовательного учреждения, к компетенции, которой относится формирование и исполнение бюджета Белогорского района, обоснованно возложена обязанность по обеспечению антитеррористической защищенности данного образовательного учреждения. При этом действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями.
Ссылка апеллянта на пункт 19 постановления Правительства Российской Федерации от 07 ноября 2019 года N 1421 судебной коллегией признается несостоятельной, поскольку требования по обеспечению антитеррористической защищенности, утвержденные указанным постановлением, распространяются на объекты (территории) Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, его территориальных органов и подведомственных ему организаций, иных объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. В отношении рассматриваемого образовательного учреждения - школы подлежат применению требования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2019 года N 1006.
Учитывая существо спора, с целью исключения неблагоприятных последствий для образовательного учреждения, связанных с антитеррористической незащищенностью, судебная коллегия признает заявленные прокурором требования обоснованными. Совокупность условий, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, таких как несоответствие оспариваемого бездействия требованиям закона и нарушение этим бездействием прав и свобод неопределенного круга лиц, в защиту которых выступает прокурор Белогорского района, в данном случае установлена.
Нарушений норм материального и процессуального права при вынесении судом первой инстанции оспариваемого решения судебная коллегия не находит.
При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения жалобы не усматривается, а поэтому решение суда следует оставить без изменения.
Руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Белогорского городского суда Амурской области от 23 июня 2020 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителя администрации муниципального образования Белогорского района Амурской области Климина В.Г. - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090 Приморский край, город Владивосток, улица Светланская, 54) через суд первой инстанции, то есть через Белогорский городской суд Амурской области.
Председательствующий
Судьи коллегии
28RS0002-02-2020-000359-73
Дело N 33АПа-2771/2020 Судья первой инстанции
Докладчик Бушманов А.П. Сандровский В.Л.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
22 сентября 2020 года город Благовещенск
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда в составе:
председательствующего Бушманова А.П.,
судей коллегии Никитина В.Г., Крука А.В.
при секретаре Лысове В.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе представителя администрации муниципального образования Белогорского района Амурской области Климина В.Г. на решение Белогорского городского суда Амурской области от 23 июня 2020 года.
Заслушав дело по докладу судьи Бушманова А.П., объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия,
установила:
прокурор Белогорского района, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Белогорский городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский, администрации Белогорского района Амурской области в области антитеррористической защищенности образовательных учреждений; возложении обязанности на МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский и администрацию Белогорского района в срок до марта 2021 года оборудовать здание школы по адресу: <адрес>, а именно: установить надлежащее ограждение и освещение по периметру образовательной организации, а также установить камеры видеонаблюдения с учетом их количества и качества видеозаписи. В обоснование заявленных требований указано, что в здании МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский установленные видеокамеры не обеспечивают соответствующую зону обзора всей территории объекта; имеющаяся система видеонаблюдения не обеспечивает хранение данных в течение одного месяца, а количество установленных видеокамер не обеспечивает непрерывное видеонаблюдение уязвимых мест и критических элементов; по периметру образовательной организации частично отсутствует система наружного освещения и ограждение. Бездействие ответчиков в области антитеррористической защищённости, неисполнение предусмотренных федеральным законодательством обязанностей снижает эффективность мероприятий, направленных на профилактику терроризма.
Решением Белогорского городского суда Амурской области от 23 июня 2020 года требования прокурора Белогорского района удовлетворены в полном объеме.
В апелляционной жалобе представитель администрации муниципального образования Белогорского района ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, принятого с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование жалобы, приводит доводы о том, что при разрешении настоящего спора судом не принят во внимание пункт 19 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, его территориальных органов и подведомственных ему организаций, объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 ноября 2019 года N 1421, согласно которому срок завершения мероприятий с учетом объема планируемых работ не должен превышать 12 месяцев со дня утверждения акта обследования и категорирования объекта (территории). В данном случае срок исполнения образовательным учреждением антитеррористических мероприятий не истек, а требования прокурора заявлены преждевременно. Помимо изложенного указал, что МКУ Отдел образования администрации муниципального образования Белогорского района является уполномоченным органом администрации Белогорского района в пределах компетенции, определенной действующим законодательством, и главным распорядителем бюджета Белогорского района в части расходов в сфере образования. Однако требования к Отделу образования не заявлены. В обжалуемом решении суд фактически обязывает представительный орган муниципального образования Белогорского района - Белогорский районный Совет народных депутатов, к исключительной компетенции которого относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принять нормативный правовой акт о внесении изменений в бюджет Белогорского района на текущий год, не привлекая указанный орган к участию в деле.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу, поступивших в адрес Амурского областного суда 16 сентября 2020 года, представитель ФГУ "Отдел вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Амурской области" просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В суде апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Амурской области Литвинова Е.П. представитель ФГКУ "ОВО ВНГ России по Амурской области Хвалева А.А. просили решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте, дате и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. Представитель администрации муниципального образования Белогорского района просил рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие. Судебная коллегия, руководствуясь положениями части 6 статьи 226 КАС РФ, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.
В силу положений статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий, (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно статье 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Проанализировав приведенные положения КАС РФ, Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", судебная коллегия приходит к выводу о том, что административное исковое заявление предъявлено прокурором г. Белогорск в пределах предоставленных ему полномочий. Предъявление прокурором административного иска в интересах неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних учащихся школы, которые в силу возраста не могут самостоятельно обратиться в суд, направлено на обеспечение безопасности пребывания детей в образовательном учреждении, соблюдения их прав на антитеррористическую безопасность.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой Белогорского района Амурской области проведена проверка МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский по адресу: <адрес>, на предмет исполнения законодательства о защите прав несовершеннолетних и противодействия терроризму (антитеррористическая защищенность объекта (территории)).
По результатам проверки установлено, что в указанном образовательном учреждении установленные видеокамеры не обеспечивают соответствующую зону обзора всей территории объекта; имеющаяся система видеонаблюдения не обеспечивает хранение данных в течение одного месяца, а количество установленных видеокамер не обеспечивает непрерывное видеонаблюдение уязвимых мест и критических элементов; по периметру образовательной организации частично отсутствует система наружного освещения и ограждение.
13 января 2020 года прокурором Белогорского района в адрес образовательной организации внесено представление об устранении выявленных нарушений и принятии мер по устранению выявленных нарушений закона (акт проверки от 29 ноября 2019 года).
Неустранение выявленных в ходе прокурорской проверки нарушений явилось основанием для обращения прокурора Белогорского района Амурской области в суд.
Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федеральных законов от 06 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и установив факт неисполнения администрацией муниципального образования Белогорского района и МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский требований законодательства об антитеррористической защищенности образовательных организаций, административный иск удовлетворил.
Судебная коллегия оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции не усматривает.
Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики проявлений терроризма определены Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".
Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 4 и пункта 6 части 1 статьи 3 Федерального закона "О противодействии терроризму", противодействие терроризму - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); антитеррористическая защищенность объекта (территории) - это состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.
Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений (пункты 4, 6 части 1 статьи 5.2 ФЗ "О противодействии терроризму").
Аналогичную позицию содержит пункт 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу пункта 2 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) к компетенции образовательного учреждения относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.
Согласно пункту 2 части 6 статьи 28 Закона об образовании образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.
В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 41 Закона об образовании охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.
В силу пункта 4 части 2 статьи 5 ФЗ "О противодействии терроризму" Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).
Во исполнение вышеуказанных положений Закона Правительством Российской Федерации принято Постановление от 02 августа 2019 года N 1006 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)", которым установлены обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее - объект (территория).
В соответствии с пунктом 5 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).
Согласно пункту 6 Требований в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения и на основании оценки состояния защищенности объектов (территорий), их значимости для инфраструктуры и жизнеобеспечения и степени потенциальной опасности совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий).
Между тем, из пункта 17 Требований следует, что антитеррористическая защищенность объектов (территорий) независимо от их категории обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных: а) на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); б) на выявление нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; в) на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях); г) на минимизацию возможных последствий совершения террористических актов на объектах (территориях) и ликвидацию угрозы их совершения; д) на обеспечение защиты служебной информации ограниченного распространения, содержащейся в паспорте безопасности и иных документах объектов (территорий), в том числе служебной информации ограниченного распространения о принимаемых мерах по антитеррористической защищенности объектов (территорий); е) на выявление и предотвращение несанкционированного проноса (провоза) и применения на объекте (территории) токсичных химикатов, отравляющих веществ и патогенных биологических агентов, в том числе при их получении посредством почтовых отправлений.
Из системного толкования вышеприведенных Требований следует, что антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается, в том числе, путем разработки и реализации комплекса мер по выявлению, предупреждению и устранению причин неправомерного проникновения на объекты (территории), локализации и нейтрализации последствий их проявления; оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами. При этом ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).
С учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения пунктом 13 упомянутых Требований установлены категории опасности объектов (территорий), в соответствии с подпунктом "г" которого рассматриваемое образовательное учреждение относится к четвертой категории опасности.
В соответствии с пунктами 18, 24 Требований в отношении объектов (территорий) четвертой категории опасности осуществляются, в том числе мероприятия по оснащению объектов (территорий) системой наружного освещения, системами видеонаблюдения.
Кроме того, в соответствии с пунктом 3.1 СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях" территория общеобразовательной организации должна быть ограждена и озеленена.
Согласно материалам дела, администрация муниципального образования Белогорского района является учредителем МОАУ СОШ с. Пригородного. В ходе разрешения спора не оспаривалось, что администрация муниципального образования Белогорского района также является собственником имущества образовательного учреждения.
Между тем, судом установлен факт неудовлетворительного состояния системы видеонаблюдения образовательного учреждения, которая должна обеспечивать непрерывное видеонаблюдение за состоянием обстановки на всей территории места массового пребывания людей, архивирование и хранение данных; достаточного количества осветительных приборов по периметру всего образовательного учреждения; частичного отсутствия ограждения.
Поскольку прокурорской проверкой в здании образовательного учреждения были выявлены нарушения, свидетельствующие о несоблюдении в образовательной организации требований вышеуказанных правовых норм, то выводы суда о признании бездействия администрации муниципального образования Белогорского района как учредителя и собственника имущества школы незаконным и возложении не только на само образовательное учреждение, но и на администрацию г. Белогорск обязанности устранить допущенные нарушения, в целях обеспечения антитеррористической защищенности, судебной коллегией признаются обоснованными и правильными.
Представленные в материалы дела отношение директора МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский на имя начальника МКУ отдел образования Белогорского района от 11 февраля 2020 года N 14 о выделении денежных средств для оборудования школы, дорожная карта МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский на выполнение мероприятий, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности в общеобразовательном организации, свидетельствуют лишь о том, что до проведения проверки (акт проверки от 29 ноября 2019 года) прокуратурой Белогорского района совместно с ПЦО г. Белогорска (Росгвардия) и выявления по ее результатам имеющихся в образовательном учреждении нарушений, ни руководителем МОАУ СОШ с. Пригородного филиал Белоцерковский, ни администрацией муниципального образования Белогорского района меры по предупреждению терроризма на территории школы не предпринимались.
Само по себе наличие либо отсутствие паспорта безопасности образовательной организации, как и акта обследования и категорирования не свидетельствует о выполнении должных мер, направленных на профилактику терроризма.
Обязанность по организации антитеррористической защищенности образовательной организации и по проведению конкретных мер в указанной области направлена на обеспечение безопасности учащихся и работников учебного учреждения во время образовательного процесса, их защиту от любых посягательств со стороны третьих лиц. Данная мера является профилактической.
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие необходимых средств защиты и не принятие мер по их установке и оборудованию в образовательной организации нарушает права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан, может повлечь за собой неблагоприятные последствия в виде распространения терроризма и причинение ущерба здоровья и имуществу граждан, находящихся в образовательной организации.
Довод апелляционной жалобы о надлежащем административном ответчике по делу МКУ Отдел образования администрации муниципального образования Белогорского района несостоятелен, поскольку данное муниципальное учреждение является не органом местного самоуправления, а его отраслевым (функциональным) структурным подразделением со статусом юридического лица (часть 1 статьи 34, часть 8 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с подпунктом 24.1 пункта 4, пункта 27 статьи 41 Устава муниципального образования Белогорского района, утвержденного Решением Белогорского районного Совета народных депутатов от 13 мая 2005 года N 142 (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Дальневосточному федеральному округу 24.10.2005 N RU285040002005001), именно к полномочиям администрации Белогорского района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района; создание условий для содержания детей в муниципальных образовательных организациях.
Довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемое судебное решение фактически обязывает представительный орган муниципального образования Белогорского района - районный Совет, к исключительной компетенции которого относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принять нормативный правовой акт о внесении изменений в бюджет Белогорского района на текущий год, между тем, указанный орган к участию в деле не привлечен, судебная коллегия отклоняет как несостоятельный.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.
Согласно пункту 42 Концепции противодействия терроризму (утв. Президентом РФ 05.10.2009) расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.
В силу подпункта 2 пункта 4 статьи 41 Устава муниципального образования Белогорского района Амурской области к полномочиям администрации Белогорского района относится формирование, исполнение бюджета Белогорского района.
На основании изложенного, с учетом положений пункта 4 статьи 5.2 Федерального закона "О противодействии терроризму", судебная коллегия приходит к выводу, что на администрацию муниципального образования Белогорского района как на учредителя и собственника имущества образовательного учреждения, к компетенции, которой относится формирование и исполнение бюджета Белогорского района, обоснованно возложена обязанность по обеспечению антитеррористической защищенности данного образовательного учреждения. При этом действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями.
Ссылка апеллянта на пункт 19 постановления Правительства Российской Федерации от 07 ноября 2019 года N 1421 судебной коллегией признается несостоятельной, поскольку требования по обеспечению антитеррористической защищенности, утвержденные указанным постановлением, распространяются на объекты (территории) Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, его территориальных органов и подведомственных ему организаций, иных объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. В отношении рассматриваемого образовательного учреждения - школы подлежат применению требования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2019 года N 1006.
Учитывая существо спора, с целью исключения неблагоприятных последствий для образовательного учреждения, связанных с антитеррористической незащищенностью, судебная коллегия признает заявленные прокурором требования обоснованными. Совокупность условий, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, таких как несоответствие оспариваемого бездействия требованиям закона и нарушение этим бездействием прав и свобод неопределенного круга лиц, в защиту которых выступает прокурор Белогорского района, в данном случае установлена.
Нарушений норм материального и процессуального права при вынесении судом первой инстанции оспариваемого решения судебная коллегия не находит.
При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения жалобы не усматривается, а поэтому решение суда следует оставить без изменения.
Руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Белогорского городского суда Амурской области от 23 июня 2020 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителя администрации муниципального образования Белогорского района Амурской области Климина В.Г. - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090 Приморский край, город Владивосток, улица Светланская, 54) через суд первой инстанции, то есть через Белогорский городской суд Амурской области.
Председательствующий
Судьи коллегии
1версия для печати
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
