От 06 августа 2019 года №33АПа-2707/2019

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АМУРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 августа 2019 года Дело N 33АПа-2707/2019
Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда в составе:
председательствующего Ковалёвой Ю.В.,
судей Крука А.В., Михаленко В.Г.,
при секретаре Лысове В.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Быковой Ю.А. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области о признании незаконными действий Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области в лице Райчихинского межмуниципального отдела по вынесению предписаний об устранении нарушения земельного законодательства от 10 мая 2018 года, от 15 ноября 2018 года, признанию незаконным предписания от 15 ноября 2018 года
по апелляционной жалобе административного истца Быковой Ю.А. на решение Архаринского районного суда Амурской области от 05 апреля 2019 года, которым постановлено:
в удовлетворении требований административного искового заявления Быковой Ю.А. к Управлению Росреестра по Амурской области в лице Райчихинского межмуниципального отдела, Управлению Росреестра по Амурской области о признании незаконными действий Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области (Управление Росреестра по Амурской области) в лице Райчихинского межмуниципального отдела по вынесению предписаний об устранении нарушения земельного законодательства по делу N 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года, по делу N 15-15/18/43 от 15 ноября 2018 года, о признании незаконным предписание об устранении нарушения земельного законодательства по делу N 15-15/18/43 от 15 ноября 2018 года, отказать.
Заслушав дело по докладу судьи Ковалёвой Ю.В., объяснения административного истца Быковой Ю.А., представителя Управления Росреестра по Амурской области Белодедовой Е.А., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на них, судебная коллегия
установила:
Быкова Ю.А. обратилась в суд с административным иском к Управлению Росреестра по Амурской области в лице Райчихинского межмуниципального отдела, указав в обоснование требований, что 10 мая 2018 года государственным инспектором г. Райчихинска, пгт. Прогресс, Архаринского, Бурейского районов Амурской области по использованию и охране земель Функ Н.Г. в отношении нее была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства при использовании земельного участка, расположенного по <адрес>, с кадастровым N, установленным видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, по результатам которой установлено фактическое использование земельного участка под магазин и составлены акт N 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года и протокол об административном правонарушении N 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года, выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, материалы проверки направлены для рассмотрения по существу. 23 мая 2018 года заместителем главного государственного инспектора г. Райчихинска, пгт. Прогресс, Архаринского, Бурейского районов Амурской области по использованию и охране земель вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за отсутствием события административного правонарушения.
15 ноября 2018 года в отношении нее проведена внеплановая документарная проверка исполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства по делу N 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года, по итогам которой за невыполнение в установленный срок указанного предписания 27 ноября 2018 года в отношении нее был составлен протокол по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По результатам рассмотрения материалов мировым судьей Амурской области по Архаринскому районному судебному участку административное производство прекращено за отсутствием в ее действиях состава административного правонарушения.
15 ноября 2018 года ей вновь выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства (использование земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования).
Поскольку ранее было установлено отсутствие факта с ее стороны несоблюдения земельного законодательства, документарная проверка в нарушение установленного порядка фактически была осуществлена в форме выездной проверки, полагала действия административного ответчика по вынесению указанных предписаний нарушающими ее права.
Просила признать незаконными действия Управления Росреестра по Амурской области в лице Райчихинского межмуниципального отдела по вынесению предписания об устранении нарушения земельного законодательства по делу N 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года, предписания об устранении нарушения земельного законодательства по делу N 15-15/18/43 от 15 ноября 2018 года, признать незаконным предписание об устранении нарушения земельного законодательства по делу N 15-15/18/43 от 15 ноября 2018 года.
В судебном заседании суда первой инстанции административный истец на иске настаивала.
В письменных возражениях на административный иск представитель административного ответчика полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению, поскольку в результате проверочных мероприятий по земельному участку с кадастровым номером 28:08:000000:818 должностным лицом органа государственного земельного надзора установлено, что его собственник Быкова Ю.А. использует земельный участок не в соответствии с целевым назначением земельного участка и не в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, что нарушает требования статей 42, 85 Земельного кодекса Российской Федерации и образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Заинтересованные лица Функ Н.Г. и Соколовская С.Ю., допрошенные по делу в качестве специалистов, суду дали пояснения об установлении в результате проверочных мероприятий использования Быковой Ю.А. части приусадебного земельного участка с кадастровым N под магазин "Сафари".
Представитель административного ответчика, заинтересованное лицо Быков В.М. в судебное заседание суда первой инстанции не явились, о времени и месте слушания дела уведомлялись надлежащим образом, просили о рассмотрении дела в их отсутствие. Суд с учетом статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрел дело без их участия.
05 апреля 2019 года Архаринским районным судом Амурской области постановлено указанное решение.
В апелляционной жалобе административный истец Быкова Ю.А. ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения. В жалобе приводит довод о неверном установлении судом обстоятельств по делу, ненадлежащей оценке доводов иска относительно невозможности фактического исполнения выданных предписаний, настаивая на их незаконности. Полагает недоказанным факт нецелевого использования земельного участка и причинения ему вреда, настаивает на отсутствии со своей стороны нарушений земельного законодательства, ссылаясь на прекращение в отношении нее дел об административных правонарушениях за отсутствием события и состава правонарушения. Приводит довод о принятии Правил землепользования и застройки в 2017 года, в то время как право собственности у нее возникло в 2000 году. Обращает внимание на существенность описки в указании нарушенной статьи закона в предписании должностного лица и оставление судом без внимания ее доводов о нарушении формы проведения внеплановой документарной проверки по распоряжению должностного лица от 23 апреля 2018 года.
В своих письменных возражениях на доводы апелляционной жалобы представители административных ответчиков Райчихинского межмуниципального отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области полагают решение суда законным.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Быкова Ю.А. на доводах апелляционной жалобы настаивала и просила решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении ее административных исковых требований.
Представитель Управления Росреестра по Амурской области Белодедова Е.А. в судебном заседании с доводами жалобы не согласилась, поддержав позицию, изложенную в письменных возражениях. Дополнила, что Быковой Ю.А. для устранения выявленных нарушений земельного законодательства необходимо обратиться в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка. Допустимо внесение в кадастр недвижимости нескольких выбранных основных видов разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территории.
Иные лица, участвующие в деле, в заседание судебной коллегии не явились, извещались о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом. Дело в соответствии с положениями статей 150, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрено при указанной явке.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы административного дела, выслушав участников судебного заседания, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на них, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Быкова Ю.А. является собственником жилого кирпичного дома с магазином общей площадью 306,48 кв.м и земельного с кадастровым N, площадью 1918 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебные участки), расположенных по <адрес>
Часть указанного строения (торговый зал площадью 30 кв.м и складские помещения, расположенные на 1-м этаже) используется ее супругом Быковым В.М., имеющим статус индивидуального предпринимателя, по договору аренды помещения от 05 апреля 2019 года под магазин.
10 мая 2018 года государственным инспектором г. Райчихинска, пгт. Прогресс, Архаринского, Бурейского районов Амурской области по использованию и охране земель Функ Н.Г. на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области от 23 апреля 2018 года N 627 была проведена внеплановая документарная проверка в отношении Быковой Ю.А., в ходе которой установлено, что на земельном участке с кадастровым N, по <адрес> расположено двухэтажное здание, 1 этаж которого используется под магазин "Сафари", на втором этаже здания находится жилое помещение, также на участке имеются хозяйственные постройки, огород; фактически часть земельного участка с кадастровым N используется для осуществления предпринимательской деятельности, большая часть земельного участка используется для ведения личного подсобного хозяйства. Использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием, образует состав административного правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
По результатам проверки был 10 мая 2018 года составлен акт проверки N 15-15/18/43, Быковой Ю.А. выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации со сроком исполнения до 01 ноября 2018 года и составлен протокол N 15-15/18/43 об административном правонарушении, согласно которому Быкова Ю.А. использует земельный участок, расположенный по <адрес> с кадастровым N, для предпринимательской деятельности, что не соответствует разрешенному использованию земельного участка "для ведения личного подсобного хозяйства" и образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
Постановлением Управления Росреестра по Амурской области от 23 мая 2018 года производство по делу об административном правонарушении в отношении Быковой Ю.А. по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.
15 ноября 2018 года государственным инспектором г. Райчихинска, пгт. Прогресс, Архаринского, Бурейского районов Амурской области по использованию и охране земель Функ Н.Г. на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области от 02 ноября 2018 года N 1979 по <адрес> проведена внеплановая проверка в отношении Быковой Ю.А., в ходе которой установлено, что Быкова Ю.А. на земельный участок с кадастровым N местоположение: <адрес>, площадью 1918, разрешенное использование не изменила, что свидетельствует о том, что Быкова Ю.А. продолжает использовать указанный земельный участок не в соответствии с разрешенным использованием, предписание об устранении нарушения земельного законодательства по делу 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года не исполнено, что влечет за собой административную ответственность, предусмотренную частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ.
По результатам проверки 15 ноября 2018 года составлен акт проверки N 15-15/18/43, выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской федерации со сроком исполнения до 15 мая 2019 года.
27 ноября 2018 года в отношении Быковой Ю.А. составлен протокол об административном правонарушении, согласно которому Быкова Ю.А. на земельный участок с кадастровым N местоположение: <адрес>, площадью 1918 кв.м, разрешенное использование не изменила, что свидетельствует о том, что Быкова Ю.А. продолжает использовать земельный участок с кадастровым N, местоположение: <адрес>, площадью 1918 кв.м не в соответствии с разрешенным использованием. Предписание об установлении нарушения земельного законодательства по делу 15-15/18/43 от 10 мая 2018 года не исполнено, что влечет за собой административную ответственность, предусмотренную частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ.
Постановлением мирового судьи Амурской области Архаринского районного судебного участка от 04 февраля 2019 года производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ, в отношении Быковой Ю.А. прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Полагая действия органа государственного земельного надзора по вынесению предписаний об устранении нарушения земельного законодательства и предписание от 15 ноября 2018 года незаконными, Быкова Ю.А. обратилась в суд.
Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, установив, что земельный участок, принадлежащий Быковой Ю.А., в нарушение земельного законодательства частично используется ею не в соответствии с его разрешенным использованием, пришел к выводу о законности действий и предписаний административного ответчика, направленных на устранение таких нарушений, и в удовлетворении заявленных требований отказал.
Судебная коллегия с выводами суда соглашается, полагает их правильными, в должной степени мотивированными, основанными на анализе и соответствующей правовой оценке фактических обстоятельств дела, собранных по делу доказательств, верном применении материального закона, регулирующего спорные правоотношения сторон.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Земельный кодекс Российской Федерации возлагает на собственников земельных участков обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации).
Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2).
Разрешенное использование земельных участков может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1).
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).
Приведенные правовые нормы обязывают использовать по целевому назначению, в соответствии с видом разрешенного использования весь земельный участок как единый объект. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием).
Представляется, что для определения правомерности использования по целевому назначению части помещений в здании на земельном участке, как имеет место быть в настоящем деле, следует исходить из необходимости изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации только применительно к объекту, имеющему самостоятельное функциональное и эксплуатационное назначение, признаком которого в частности является удовлетворение нужд неограниченного круга лиц. Указанная позиция подтверждается практикой Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановление Президиума от 29 мая 2012 года N 12919/11).
Как усматривается из материалов дела, и не оспаривалось землепользователем Быковой Ю.А., земельный участок с кадастровым N, расположенный по <адрес>, имеющий разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебные участки), используется частично для предпринимательской деятельности, поскольку 1-й этаж здания на земельном участке, занимает магазин, предназначенный для удовлетворения нужд неограниченного круга лиц, имеющий самостоятельное функциональное значение по отношению к виду использования остальной части здания как жилого помещения.
Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
В соответствии с административным регламентом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2015 года N 486, в случае обнаружения при проведении проверки соблюдения земельного законодательства правонарушений должностное лицо контрольно-надзорного органа, проводящее проверку, обязано помимо составления акта проверки выдать обязательное для исполнения предписание.
Из указанного следует, что использование части спорного земельного участка для предпринимательской деятельности не соответствует его разрешенному использованию, что свидетельствует о наличии признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и у административного ответчика, наделенного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии органа" и Положением о территориальных органах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области, утвержденным Приказом Росреестра от 30 июня 2016 года N П/0263, полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора, имелись законные основания для принятия мер по вынесению оспариваемых предписания от 10 мая 2018 года по устранению нарушения земельного законодательства и по вынесению предписания от 15 ноября 2018 года по результатам проверки исполнения ранее выданного предписания в отношении Быковой Ю.А.
Правила землепользования и застройки территории муниципального образования пгт. Архара Архаринского района Амурской области, предусматривающие в территориальной зоне расположения спорного земельного участка использование его как для размещения жилья, так и для размещения магазинов, не препятствуют административному истцу в принятии мер по исполнению предписания органа государственного земельного надзора от 10 мая 2018 года об устранении нарушения земельного законодательства, в том числе путем изменения (добавления) основного вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территории.
В связи с указанным, доводы жалобы о фактической невозможности выполнить предписания надзорного органа, признаются судебной коллегией несостоятельными.
Давность использования земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием и отсутствие нареканий со стороны надзорных органов по этому поводу также не свидетельствуют об отсутствии со стороны административного истца нарушений земельного законодательства и возможности такого использования земельного участка в дальнейшем.
Постановление заместителя главного государственного инспектора г. Райчихинска, пгт. Прогресс, Архаринского, Бурейского районов Амурской области Управления Росреестра по Амурской области от 23 мая 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, постановление мирового судьи Амурской области Архаринского районного судебного участка от 04 февраля 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ, вынесенные в отношении Быковой Ю.А., на которые ссылается заявитель, судебной коллегией не могут быть приняты во внимание, поскольку преюдициальной силой для настоящего дела по смыслу статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не обладают.
Ссылка в жалобе на неверное указание в предписании от 15 ноября 2018 года нарушенной статьи Земельного кодекса Российской Федерации с учетом установленных обстоятельств не свидетельствует о незаконности такого предписания, сущность допущенного Быковой Ю.А. нарушения земельного законодательства в предписании должностным лицом надзорного органа изложена.
По результатам изучения материалов проверок соблюдения земельного законодательства N 15-15/18/43 в отношении Быковой Ю.А. судебная коллегия нарушений в их проведении не обнаружила, вид и форма проверок должностным лицом органа государственного земельного надзора от 10 мая и 15 ноября 2018 года, на что обращает внимание податель жалобы, фактически соответствуют распоряжениям надзорного органа об их проведении от 23 апреля 2018 года N 627 и от 02 ноября 2018 года N 1979 соответственно, об их проведении административный истец была заблаговременно предупреждена. Указание в актах проверок на их документарный, а не выездной вид не свидетельствует о нарушении порядка их проведения и как следствие незаконности выданных по их итогам предписаний.
Доводы апелляционной жалобы о непричастности к выявленному нарушению земельного законодательства ввиду использования части объекта недвижимости на земельном участке в целях предпринимательской деятельности не в соответствии с его разрешенным использованием супругом Быковой А.Ю. - Быковым В.М., имеющим статус индивидуального предпринимателя, судебной коллегией отвергаются, поскольку на имущество, приобретенное супругами в браке (в настоящем случае помещение магазина на спорном земельном участке), в соответствии со статьей 34 Семейного кодекса Российской Федерации распространяется режим совместной собственности супругов в соответствии со статьей 34 Семейного кодекса Российской Федерации. Доказательств иному материалы дела не содержат.
Нарушений норм материального или процессуального законодательства, влияющих на законность принятого судебного решения, в том числе по доводам жалобы, судебной коллегией не установлено.
При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства, для изменения или отмены судебного решения.
Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Архаринского районного суда Амурской области от 05 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Быковой Ю.А. - без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано в президиум Амурского областного суда в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка