Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 24 сентября 2020 года №33а-938/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ТЫВА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 сентября 2020 года Дело N 33а-938/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Тыва в составе:
председательствующего Кунгаа Т.В.,
судей Баутдинова М.Т., Ховалыга Ш.А.,
при секретаре Чимит Е.Ш.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Тоджинского района Республики Тыва в интересах неопределенного круга лиц к администрации Тоджинского кожууна Республики Тыва о признании бездействия незаконным и возложении обязанности принять нормативный правовой акт, определяющий номенклатуру и объем запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны, создать запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Тоджинского районного суда Республики Тыва от 16 июля 2020 года,
заслушав доклад судьи Ховалыга Ш.А., пояснения представителя административного истца Ооржак С.А.,
УСТАНОВИЛА:
в обоснование административного иска указано на то, что прокуратурой Тоджинского района проведена проверка исполнения законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера, в том числе бюджетного законодательства. Постановлением администрации Тоджинского района от 15 марта 2016 года N 178 "О создании резерва материальных ресурсов для ликвидаций чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва" утверждена номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов, однако в нарушение требований статьи 25 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способом защиты и действиям в этих ситуациях" резерв материальных ресурсов обеспечен не в полном объеме. По данному факту 30 января 2020 года председателю администрации Тоджинского района внесено представление об устранении обозначенных выше нарушений федерального законодательства, однако ответ на данное представление не поступил. В ходе рассмотрения данного дела администрацией Тоджинского района вышеуказанное постановление от 15 марта 2016 года N 178 отменено постановлением от 20 июня 2020 года N 181. Таким образом, администрацией кожууна в настоящее время резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва не создан. Бездействие административного ответчика в этой части нарушает право каждого на охрану жизни и здоровья во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также нарушает принцип заблаговременности мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению размеров ущерба и потерь. Уточнив требования, просил признать незаконным бездействие административного ответчика, выразившееся в невыполнении обязанности по созданию и обеспечению наличия резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва, возложить на него обязанность создать резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в соответствии с Методическими рекомендациями по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденными МЧС России 10 августа 2018 года, путем разработки и принятия нормативного правового акта, обеспечить наличие созданного резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва в соответствии с утвержденными администрацией Тоджинского района номенклатурой и объемом.
Решением Тоджинского районного суда Республики Тыва от 16 июля 2020 года административный иск удовлетворен, бездействие административного ответчика, выразившееся в невыполнении обязанности по созданию и обеспечению наличия резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва, признано незаконным, на него возложена обязанность принять нормативный правовой акт, определяющий номенклатуру и объемы запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны, создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в соответствии с утвержденными номенклатурой и объемами.
Представитель административного ответчика Ондар Б.С. в апелляционной жалобе просит решение суда отменить как незаконное, ссылаясь на то, что на момент вынесения решения администрацией кожууна с тремя индивидуальными предпринимателями были заключены договоры купли-продажи, поставки товаров, часть товаров недополучена. На территории муниципального района создан резерв финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС. В решении суда не приведены нормы федерального законодательства, обязывающие административного ответчика принять нормативный правовой акт по созданию необходимого резерва материальных ресурсов. Материальные ресурсы создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов ЧС, однако решение вынесено в отсутствие актов обследования территорий поселений муниципального района, отсутствуют доказательства возможного наступления чрезвычайной ситуации в муниципальном районе. Если на территории района возникнут чрезвычайные ситуации регионального и межрегионального характера, то их будут ликвидировать соответственно субъект РФ или РФ. Кроме того, с учетом дотационности муниципальных бюджетов федеральное законодательство предусмотрело возможность ликвидации чрезвычайной ситуации муниципального характера силами и средствами органов исполнительной власти при недостаточности сил и средств в муниципальном бюджете.
В возражениях относительно апелляционной жалобы административный истец просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.
В заседание суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика не явился, надлежащим образом извещён о времени и месте рассмотрения дела.
Представитель административного истца Ооржак С.А. с апелляционной жалобой не согласилась, просила решение суда оставить без изменения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным иском о признании незаконным бездействия органов, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемое бездействие не соответствует нормативному правовому акту, нарушает права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
В соответствии с абзацем первым статьи 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Как следует из части 2 статьи 8 вышеуказанного Федерального закона, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.
Пунктом 21 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения отнесены организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Согласно положениям части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", органы местного самоуправления самостоятельно: осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт "а"); осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт "г"); создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт "д").
Как следует из статьи 25 вышеуказанного Федерального закона N 68-ФЗ, резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями.
В соответствии с Порядком создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года N 1340, резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы (пункт 2); для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления (пункт 3); резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций; номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом (пункт 4); резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций размещаются на объектах, предназначенных для их хранения и откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций (пункт 5); финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств местных бюджетов - местные резервы материальных ресурсов (пункт 7).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 года N 379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее по тексту - Положение).
Положение, разработанное в соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне", определяет порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее именуются - запасы).
Согласно пунктам 2, 3, 4, 5, 6, 6.1 и 7 Положения, запасы предназначены для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, оснащения спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, аварийно-спасательных формирований, спасательных служб и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Запасы материально-технических средств включают в себя специальную и автотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований, спасательных служб по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне. Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты. Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные препараты, медицинские изделия. Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.
Номенклатура и объемы запасов определяются создающими их органами и организациями с учетом методических рекомендаций, разрабатываемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исходя из возможного характера военных конфликтов на территории Российской Федерации, величины возможного ущерба объектам экономики и инфраструктуры, природных, экономических, физико-географических и иных особенностей территорий, условий размещения организаций, а также норм минимально необходимой достаточности запасов при возникновении военных конфликтов или вследствие этих конфликтов. При определении номенклатуры и объемов запасов должны учитываться имеющиеся материальные ресурсы, накопленные для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности. Не допускается хранение запасов с истекшим сроком годности.
Создание запасов и определение их номенклатуры и объемов исходя из потребности осуществляются органами местного самоуправления - для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, и оснащения аварийно-спасательных формирований, спасательных служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Органы местного самоуправления осуществляют контроль за созданием, хранением и использованием запасов и представляют информацию о накопленных запасах в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, постановлением администрации Тоджинского кожууна от 15 марта 2016 года N 178 "О создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва" утверждены Положение о резерве материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна (Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций органа местного самоуправления), а также номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
На основании вышеуказанных документов прокурор Тоджинского района Республики Тыва 20 марта 2020 года обратился в суд с настоящим административным иском к администрации Тоджинского кожууна об обеспечении резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна.
В ходе рассмотрения данного дела в суде первой инстанции административный ответчик постановлением от 20 июня 2020 года N 181 отменил вышеуказанное постановление администрации Тоджинского района от 15 марта 2016 года N 178 "О создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва". В обоснование принятого постановления N 181 указано на отсутствие возложенной законодательством на органы местного самоуправления обязанности приобретать и иметь в резерве материальные средства, утверждать их номенклатуру и объемы, а также возможность привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти при недостаточности собственных сил и средств.
Разрешая спор, суд первой инстанции, исходя из того, что в силу приведенных выше норм закона административный ответчик обязан создать и обеспечить резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна, однако этого не было сделано, правомерно признал его бездействие незаконным.
Вместе с тем суд первой инстанции, возлагая на административного ответчика обязанность создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, не принял во внимание следующие обстоятельства.
Как следует из вышеприведенных положений законодательства, указанные резервы материальных ресурсов создаются в соответствии с порядком создания, использования и восполнения таких резервов, определенными соответствующими органами, в данном случае относительно территории Тоджинского кожууна - администрацией данного кожууна, то есть административным ответчиком.
Однако в настоящее время (на момент вынесения решения суда) административным ответчиком такой порядок не определен, а ранее существовавший порядок, как указывалось выше, был отменен.
Доводы апелляционной жалобы и основания, в силу чего отменено постановление, утвердившее ранее действовавший порядок создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов, согласно которым в законе нормы, обязывающие административного ответчика создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принимать правовые акты по созданию, номенклатуре и объемам таких резервов, отсутствуют, необоснованны, поскольку, исходя из приведенных выше императивных норм, а именно части 2 статьи 8 Федерального закона "О гражданской обороне", пункта "д" части 2 статьи 11, статьи 25 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пунктов 3, 4 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и пункта 4 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утвержденных Постановлениями Правительства Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создать и содержать в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, принять решения о создании финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, определить порядок создания, использования и восполнения, а также номенклатуру и объем таких резервов, в соответствии с которыми они же создают указанные резервы.
При указанных выше обстоятельствах и с учетом заявленных административным истцом требований в рамках настоящего дела на административного ответчика следует возложить обязанность разработать и утвердить порядок создания, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва, создать резервы указанных материальных ресурсов не только в соответствии с утвержденными номенклатурой и объемами, но и порядком создания, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва, решение суда в этой части подлежит изменению.
Доводы апелляционной жалобы о том, что на территории муниципального района создан резерв финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайной ситуации, с индивидуальными предпринимателями заключены договоры купли-продажи, поставки товаров, часть товаров получена, судебной коллегией не принимаются во внимание, поскольку при отсутствии документов, определяющих порядок создания, использования и восполнения, а также номенклатуру и объем таких резервов, установить, создан ли надлежащим образом и в необходимом объеме такой резерв, невозможно.
Доводы апелляционной жалобы о том, что при отсутствии доказательств возможного наступления чрезвычайной ситуации резервы материальных ресурсов для ее ликвидации не создаются, несостоятельны, поскольку в силу приведенных выше норм резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, они создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Иные доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, приводившимся административным ответчиком в суде первой инстанции, они являлись предметом исследования и оценки суда, по существу сводятся к переоценке выводов суда, основаны на неправильном толковании норм права, не содержат обстоятельств, влекущих отмену решения.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Тоджинского районного суда Республики Тыва от 16 июля 2020 года изменить, изложив абзацы третий и четвертый резолютивной части решения в следующей редакции:
"На администрацию Тоджинского кожууна Республики Тыва возложить обязанность разработать и утвердить порядок создания, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва, а также номенклатуру и объемы резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва.
На администрацию Тоджинского кожууна Республики Тыва возложить обязанность создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с утвержденными порядком создания, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва, номенклатурой и объемами резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва".
В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Тоджинский районный суд Республики Тыва в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 28 сентября 2020 года.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка