Дата принятия: 11 февраля 2020г.
Номер документа: 33а-9331/2019, 33а-784/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОРОНЕЖСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 февраля 2020 года Дело N 33а-784/2020
11 февраля 2020 года судебная коллегия по административным делам Воронежского областного суда в составе:
председательствующего - судьи Доровских И.А.,
судей Кобзевой И.В., Привалова А.А.,
при секретаре Жуковской И.В.,
с участием прокурора Кривцова В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Квасова Константина Алексеевича к Совету Воронежской областной Думы о признании недействующим в части решение N 38-V-ОД от 18 июня 2012 года,
по апелляционной жалобе Квасова Константина Алексеевича на решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 12 ноября 2019 года.
(судья районного суда Галкин К.А.)
Заслушав доклад судьи Воронежского областного суда Кобзевой И.В., объяснения Квасова К.А., представителя Воронежской областной Думы по доверенности Левиной Ю.Н., заключение прокурора Воронежской областной прокуратуры Кривцова В.А., судебная коллегия по административным делам Воронежского областного суда
УСТАНОВИЛА:
Квасов К.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету Воронежской областной Думы о признании недействующим решение от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД "Об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе" в части создания Общественного Совета по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе и утверждения положения о нем, согласно приложению 1 к решению Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД.
В обоснование своих требований истец указал, что решением Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД "Об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе" был создан Общественный Совет по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе и утверждено положение об Общественном совете, содержащее нормы права, определяющие порядок участия представителей общественных объединений в деятельности совета.
Акт опубликован на сайте Общественного совета, Положение об Общественном совете, являющееся приложением 1 к принятому решению, размещено на сайте Воронежской областной Думы. Датой опубликования Квасов К.А. считает 18 июня 2012 года, так как иная дата опубликования на сайтах не указана.
Административный истец указывает, что в соответствии с решением Совета Воронежской областной Думы от 25 мая 2017 года N 56-VI-ОД, внесшим изменения в приложение 2 решения Совета Думы от 18 июня 2012 года, он является членом Общественного совета, а значит является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом.
Квасов К.А. полагает, что оспариваемым актом нарушаются его права на осуществление общественного контроля без вмешательства в деятельность общественных советов лиц, замещающих государственные должности, и лиц, занимающих должности государственной службы Воронежской области. Данное право определяется частью 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации, частью 4 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", а также частью 3 статьи 7 Закона Воронежской области от 05 июня 2015 года N 103-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов осуществления контроля в Воронежской области".
Кроме того, нарушается право на осуществление общественного контроля на основании официально опубликованного Положения об общественном совете. Данное право определяется частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, частью 2 статьи 11 Устава Воронежской области.
Оспариваемым актом также нарушается равенство прав граждан на участие в осуществлении общественного контроля в общественных советах при органах власти. Данное право определяется частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлении от 19 февраля 2018 года N 9-П (абзац 7 пункта 2).
Административный истец указывает, что в 2014 году принят Федеральный закон N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", а в 2015 году в его развитие принят Закон Воронежской области N 103-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области". Указанными актами установлены дополнительные полномочия общественных советов при органах власти (полномочия по осуществлению общественного контроля), а также требования к формированию советов и их руководящих органов.
Согласно части 4 статьи 13 Закона "Об общественном контроле в Российской Федерации", части 3 статьи 7 Закона "Об общественном контроле в Воронежской области" не могут входить в состав общественного совета при органах власти лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы субъектов Российской Федерации. Однако частью 3 статьи 4 Приложения 1 (Положение об общественном совете) к оспариваемому акту разрешается включать в состав общественного совета лиц, замещающих государственные должности, и лиц, занимающих должности государственной службы Воронежской области.
Также Квасов К.А. указывает, что имеющаяся норма Положения об общественном совете противоречит имеющим большую юридическую силу части 4 статьи 13 Закона "Об общественном контроле в Российской Федерации" и части 3 статьи 7 Закона "Об общественном контроле в Воронежской области".
Административный истец полагает, что Положение об общественном совете не содержит порядка определения руководящих органов совета, при этом часть 2 статьи 4 Положения трактуется как право определять руководящие органы общественного совета (президиум совета и председателя совета), что противоречит части 3 статьи 8 Закона "Об общественном контроле в Воронежской области", имеющей большую юридическую силу, чем оспариваемый акт, утвердивший Положение.
Положение об общественном совете, утвержденное оспариваемым актом, не содержит порядка, согласно которому представители общественных объединений могут предложить свою кандидатуру в Воронежскую областную Думу для рассмотрения ее с целью включения в состав совета, что является необходимым условием для обеспечения равенства прав граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Отсутствие обозначенного порядка в Положении противоречит части 2 статьи 8 Закона Воронежской области от 05 марта 2009 года N 05-ОЗ "О взаимодействии органов государственной власти Воронежской области и общественных объединений", установившей, что привлечение представителей общественных объединений к участию в деятельности Воронежской областной Думы в качестве членов общественных советов осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами Воронежской области.
Также Квасов К.А. полагает, что нарушен порядок опубликования оспариваемого акта. Так, в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 11, части 7 статьи 15 Устава Воронежской области в установленном законом порядке для нормативных правовых актов, затрагивающих права граждан, оспариваемый акт официально опубликован не был, а значит оспариваемый акт, утвердивший Положение об общественном совете, не подлежит применению.
С учетом уточненных требований Квасов К.А. просил суд признать недействующими часть 1 и часть 2 решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД "Об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе", а именно: решение о создании Общественного Совета по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе и решение об утверждении положения об общественном совете, согласно приложению 1 к решению Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД в редакции от 22 мая 2017 года.
Решением Ленинского районного суда г. Воронежа от 12 ноября 2019 года в удовлетворении заявленных Квасовым К.А. требований отказано (л.д.154,155-161).
В апелляционной жалобе Квасов К.А. ставит вопрос об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного, принятии нового решения по делу об удовлетворении заявленных требований (л.д.166-169).
Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии со статьей 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу части 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что решением Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД в целях осуществления общественного контроля за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области создан Общественный совет по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе. Указанным решением также утверждено Положение об Общественном Совете по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе (приложение 1), утвержден состав Общественного совета (приложение 2) и утвержден состав Президиума Общественного совета (приложение 3) (л.д.9-16).
С 18 июня 2012 года Квасов К.А. является членом Общественного совета по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе, созданного решением Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД.
Решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД размещено на сайте Общественного совета, Положение об Общественном совете, являющееся приложением N 1 к решению от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД, размещено на сайте Воронежской областной Думы 18 июня 2012 года, что не оспаривается сторонами.
Разрешая заявленные Квасовым К.А. требования о признании недействующими часть 1 и часть 2 решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД "Об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе", а именно: решение о создании Общественного Совета по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе и решение об утверждении положения об общественном совете, согласно приложению 1 к решению Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД в редакции от 22 мая 2017 года, и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом и поэтому административный истец обратился в суд с иском с пропуском установленного законом трехмесячного срока для обжалования решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, каких-либо сведений об уважительности причин пропуска данного срока не представил, в связи с чем, отсутствуют основания для восстановления срока для обращения в суд.
Кроме того, суд первой инстанции указал, что решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД никак не нарушает прав, свобод и законных интересов Квасова К.А., и не влечет для него никаких негативных последствий, поскольку не связано с реализацией каких-либо публично - властных полномочий по отношению к административному истцу.
Судебная коллегия с выводами районного суда согласна, так как они сделаны на основании всесторонне и тщательно исследованных доказательств и фактически установленных обстоятельств, которым суд дал надлежащую правовую оценку при верном применении норм процессуального права.
В силу подпункта "в" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем, принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии со статьей 2.1 Закона от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" к участкам недр федерального значения относятся участки недр, в том числе, содержащие месторождения урана, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, коренные месторождения алмазов или коренные (рудные) месторождения металлов платиновой группы, с запасами, учтенными государственным балансом запасов полезных ископаемых начиная с 01 января 2006 года.
Таким образом, субъекты Российской Федерации, в том числе и Воронежская область, не наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы в области геологического изучения, использования и охраны данного вида недр.
Статьей 15 Устава Воронежской области установлено, что систему нормативных правовых актов области составляют: Устав Воронежской области; законы Воронежской области; постановления Воронежской областной Думы; указы губернатора Воронежской области; постановления правительства Воронежской области; приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области.
С учетом анализа приведенных норм закона судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД к системе нормативных правовых актов не относится, в связи с чем, районный суд обоснованно рассмотрел заявленные Квасовым К.А. требования по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Исходя из положений части 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации начало течения срока обращения в суд следует исчислять либо со дня совершения определенного действия, либо со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о совершении действий (бездействия).
Суд первой инстанции установил и это следует из материалов дела, что Квасов К.А., являясь членом Общественного совета по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе, созданного оспариваемым решением от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД, которое не является нормативным правовым актом, обратился в суд с пропуском установленного трехмесячного срока для обжалования решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, так как Квасову К.А. стало известно о предполагаемом нарушении его прав не позднее 18 июня 2012 года, то есть с момента создания Общественного совета. О последующей редакции оспариваемого решения от 22 мая 2017 года административному истцу известно со дня ее принятия, так как Квасов К.А. принимает участие в заседаниях Совета и ознакомлен с порядком осуществления прав согласно утвержденному положению об Общественном Совете.
Доказательств, подтверждающих наличие уважительных причин, объективно препятствующих административному истцу обратиться в суд с иском в установленный законом срок, в материалы дела не представлено, оснований для восстановления срока у суда первой инстанции не имелось.
В силу части 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.
При таких обстоятельствах оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований по мотиву пропуска истцом срока для обращения в суд у судебной коллегии не имеется.
Довод жалобы о том, что содержание Положения об Общественном Совете по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе, созданного оспариваемым решением, носит нормативный характер, поскольку содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, является обязательным для любого представителя общественных организаций и иных лиц, ставших членами этого совета данное положение, рассчитано на неоднократное применение, не может быть принят во внимание, поскольку основан на неверном толковании норм права.
В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Из анализа решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД и утвержденного этим решением Положения об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе следует, что Совет является совещательным консультативным органом. Целью деятельности Совета является формирование условий эффективного и оперативного взаимодействия Воронежской областной Думы с общественностью по вопросам содействия в обеспечении населения объективной информацией, необходимой для осуществления общественного контроля за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области. В соответствии с пунктом 5 Раздела 5 Положения решения Совета носят рекомендательный характер.
В этой связи принятое Советом Воронежской областной Думы решение от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД не связано с реализацией каких-либо публично - властных полномочий, и поэтому не является нормативным правовым актом.
С учетом изложенного доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения, так как они не содержат оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, направлены на переоценку исследованных судом доказательств и на выражение несогласия с постановленным решением, содержат субъективное толкование правовых норм, однако выводов суда не опровергают, поэтому их нельзя признать убедительными.
Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 12 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Квасова Константина Алексеевича - без удовлетворения.
Председательствующий:
судьи коллегии:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
