Дата принятия: 23 июля 2020г.
Номер документа: 33а-9002/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ СВЕРДЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 июля 2020 года Дело N 33а-9002/2020
Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего
Шабалдиной Н.В.,
судей
Коряковой Н.С.,
Захаровой О.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кузнецовой С.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-196/2020 по административному исковому заявлению Администрации городского округа Сухой Лог к Сухоложскому городскому прокурору Худолееву Владимиру Алексеевичу, прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления
по апелляционным жалобам административных ответчиков Сухоложского городского прокурора, прокуратуры Свердловской области на решение Сухоложского городского суда Свердловской области от 19 марта 2020 года.
Заслушав доклад судьи Коряковой Н.С., объяснения представителя административных ответчиков Жаровцева Д.В., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, представителя административного истца Быкову С.А., возражавшую против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
Администрация городского округа Сухой Лог (далее - Администрация) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Сухоложскому городскому прокурору Худолееву В.А., прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления от 05 декабря 2019 года N 02-02-2019.
В обоснование требований административный истец указал, что в адрес Администрации поступило представление Сухоложского городского прокурора об устранении нарушений законодательства о порядке принятия и официального опубликования муниципальных правовых актов, в котором указано о том, что постановление Главы городского округа Сухой Лог от 13 ноября 2009 года N 1664-ПГ "Об утверждении Схемы (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог" (далее - постановление N 1664-ПГ); постановление Главы городского округа сухой Лог от 23 августа 2019 года N 1094-ПГ "О внесении изменений в Схему (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог" (далее - постановление N 1094-ПГ) должны быть опубликованы в газете "Знамя Победы", а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог, так как обладают признаками нормативности. Полагает, что представление является незаконным, поскольку в указанных постановлениях отсутствует правовая норма - правило поведения, отличительным признаком которого является наступление неблагоприятных последствий за её неисполнение, оспариваемые муниципальные правовые акты не рассчитаны на многократное применение и не адресованы неопределенному кругу лиц. Ссылается, что постановления не обладают признаками нормативности, соответственно не подлежат официальному опубликованию. Полагает, что прокуратурой нарушен порядок проведения проверки, поскольку решение о проведении проверки, предусмотренное положениями части 3 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" не принималось, до сведения Администрации не доводилось. Представление прокурора нарушает права административного истца, поскольку возлагает обязанность устранить нарушения закона, которые не допущены административным истцом, а также рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, за его неисполнение Администрация может быть привлечена к административной ответственности.
Решением Сухоложского городского суда Свердловской области от 19 марта 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признано незаконным представление Сухоложского городского прокурора от 05 декабря 2019 года N 02-02-2019 об устранении нарушений федерального законодательства.
В апелляционной жалобе административный ответчик Сухоложский городской прокурор Худолеев В.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что суд неверно определилобстоятельства, имеющие значение для административного дела, неправильно применил нормы материального права. Указывает, что постановления N 1664, N 1094-ПГ содержат нормы, исполнение которых является обязательным для неопределенного круга лиц, в том числе и арендатора автомобильной дороги, рассчитаны на неоднократное применение и направлены на регулирование общественных отношений в сфере дорожного движения на дорогах местного значения. Ссылается, что предусмотренные законом основания применения акта прокурорского реагирования имелись, поскольку проведенной проверкой выявлены нарушения законодательства о порядке принятия и официального опубликования муниципальных правовых актов.
В апелляционной жалобе представитель административного ответчика прокуратуры Свердловской области просит судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылается, что суд неверно определилобстоятельства, имеющие значение для административного дела, неправильно применил нормы материального права. Указывает, что постановления N 1664, N 1094-ПГ обладают признаками нормативного правового акта, их неопубликование является основанием для признания таких актов недействующими в судебном порядке, соответственно основания для применения акта прокурорского реагирования имелись.
В поступивших возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.
Судебная коллегия, заслушав представителя административного истца и представителя административных ответчиков, изучив материалы дела, доводы жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, если установит, что оспариваемое решение, действия (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует нормативному правовому акту.
В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Закона N 2202-1 вносит представление об устранении нарушений закона.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24 Закона N 2202-1).
Как следует из материалов дела и установлено судом, Сухоложским городским прокурором в адрес главы Городского округа Сухой Лог внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства от 05 декабря 2019 года N 02-02-2019, с требованиями рассмотреть представление, принять меры по устранению выявленных нарушений закона и меры дисциплинарной ответственности к должностным лицам, виновным в нарушении закона. В обоснование представления со ссылкой на пункт 3 часть 1 статьи 43, часть 6 статьи 43, части 2, 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статью 45 Устава городского округа Сухой Лог, принятого решением городской Думы муниципального образования город Сухой Лог от 10 июня 2005 года N 84-РГД (далее - Устав), указано, что муниципальные нормативные правовые акты постановление N 1664-ПГ, постановление N 1094-ПГ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина официально не опубликованы в газете "Знамя Победы", а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог, что является основанием для признания такого акта недействующим в судебном порядке, поскольку в соответствии с положениями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.
Указанные нарушения выявлены в ходе проведения надзорных мероприятий Сухоложской городской прокуратурой.
Суд первой инстанции, удовлетворяя требования административного истца и признавая незаконным оспариваемое представление прокурора, исходил из того, что постановления N 1664-ПГ, N 1094-ПГ не обладают признаками нормативных правовых актов, не содержат общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, не содержат правовых норм (правил поведения) обязательных для неопределенного круга лиц, не устанавливают правового режима конкретного объекта публичного права, по своей правовой природе относятся к документации по организации дорожного движения, в связи с чем не подлежат официальному опубликованию на основании статей 43,47 Закона N 131-ФЗ, пунктов 1,7 статьи 45 Устава.
Судебная коллегия находит такие выводы суда неправильными, поскольку они не основаны на нормах законодательства.
При внесении оспариваемого представления прокурор действовал в соответствии с предоставленными полномочиями. Представление внесено надлежащему должностному лицу органа местного самоуправления, поскольку постановлениями Главы городского округа Сухой Лог N 1664-ПГ, N 1094-ПГ утверждены Схема (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог" и внесены изменения в указанную схему.
В соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 43 Закона N 131-ФЗ к нормативным правовым актам органов местного самоуправления относятся нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления, имеющие нормативный характер.
Таким образом, Законом N 131-ФЗ за местной администрацией, главой муниципального образования, закреплено право принимать в том числе и нормативные правовые акты. Право принятия таких актов по конкретным вопросам закреплено в ряде федеральных законов.
Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 декабря 2018 года N 480 утверждены Правила подготовки документации по организации дорожного движения, в соответствии с пунктом 41 которых органы местного самоуправления либо организации, осуществляющие разработку правил организации дорожного движения, представляют проект правил организации дорожного движения в органы и организации, указанные в частях 8 и 9 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 443-ФЗ), а также в органы и организации, установленные нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
В силу положений части 6 статьи 16 Закона N 443-ФЗ мероприятия, предусмотренные документацией по организации дорожного движения, являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями в соответствии с разработанными в целях реализации этих мероприятий региональными и муниципальными программами.
Пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального района относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также организация и обеспечении безопасности дорожного движения на них.
При этом, к собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог (часть 10 статьи 6 Закона Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Комплексные схемы организации дорожного движения разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения (часть 1 статьи 17 Закона N 443-ФЗ).
Частью 9 статьи 18 Закона N 443-ФЗ предусмотрено, что проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения.
Признаки нормативного правового акта приведены в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которому данный акт характеризуется его изданием в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличием в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).
Постановления N 1664-ПГ, N 1094-ПГ изданы органом местного самоуправления в установленном порядке, содержат предписания МУП "Горкомхоз" и КУМИ Администрации провести инвентаризацию технических средств организации дорожного движения, внедрить схемы на улично-дорожной сети города Сухой Лог, включить технические средства организации дорожного движения в реестр муниципальной собственности и по предмету регулирования затрагивает как права лиц, поименованных в схемах (арендатора технологической дороги), так и права иных субъектов, круг которых не определен (водителей, пешеходов), обязанных соблюдать дорожные знаки и разметку в границах муниципального образования.
Вышеуказанные постановления являются нормативными правовыми актами и подлежали официальному обнародованию в силу положений части 2 статьи 47 Закона N 131-ФЗ, статьи 45 Устава, а выводы суда первой инстанции о том, что постановления N 1664-ПГ, N 1094-ПГ не обладают признаками нормативных правовых актов, не содержат общеобязательных правил поведения, являются ошибочными.
Судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (пункт 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Руководствуясь статьей 308, пунктом 2 статьи 309, пунктом 3 части 2 статьи 310, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Сухоложского городского суда Свердловской области от 19 марта 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований административного истца Администрации городского округа Сухой Лог к Сухоложскому городскому прокурору Худолееву Владимиру Алексеевичу, прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления отказать.
Председательствующий Н.В. Шабалдина
Судьи Н.С. Корякова
О.А. Захарова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
