Дата принятия: 12 марта 2019г.
Номер документа: 33а-721/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 марта 2019 года Дело N 33а-721/2019
Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:
председательствующего Астровко Е.П.,
судей Кирюшиной О.А. и Семёнова А.В.,
при секретаре Белах О.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 12 марта 2019 года административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области на решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 05 декабря 2019 года, которым постановлено:
административные исковые требования Гусь-Хрустального межрайонного прокурора удовлетворить частично.
Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный, Владимирской области, выраженное в не разработке проектно-сметной документации и строительству инженерной (водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение) и транспортной (дороги, тротуары) инфраструктуры к земельному участку с кадастровым номером ****, расположенному по адресу: ****
Возложить на администрацию муниципального образования город Гусь-Хрустальный, Владимирской области обязанность в срок до 01.05.2019 г. обеспечить подготовку и утверждение проектно-сметной документации на строительство инженерной (водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение) и транспортной (дороги, тротуары) инфраструктуры к земельному участку с кадастровым номером ****, расположенному по адресу: ****
Возложить на администрацию муниципального образования город Гусь-Хрустальный, Владимирской области обязанность в срок до 01.10.2019 г. обеспечить строительство инженерной (водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение) и транспортной (дороги, тротуары) инфраструктуры к земельному участку с кадастровым номером ****, расположенному по адресу: ****
В удовлетворении требований к администрации Владимирской области, Департаменту строительства и архитектуры администрации Владимирской области и Муниципальному казенному учреждению "Служба Единого заказчика" отказать.
Заслушав доклад судьи Кирюшиной О.А., объяснения прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Владимирской области Денисова А.А., полагавшего решение суда законным, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Гусь-Хрустальный межрайонный прокурор в интересов Шуваловой Н.И., Шувалова С.В., ****, ****, ****, **** обратился в суд с вышеуказанным административным иском к администрации Владимирской области, Департаменту строительства и архитектуры администрации Владимирской области, администрации муниципального образования г. Гусь-Хрустальный Владимирской области и Муниципальному казенному учреждению "Служба Единого заказчика".
В обоснование иска указывает, что федеральным законодательством, Законом Владимирской области от 25.02.2015 N 10-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Владимирской области" предусмотрено строительство инженерной (водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение) и транспортной (дороги, тротуары) инфраструктуры к земельным участкам, предоставляемым многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.
В ходе проведенной прокуратурой проверки установлено, что административными ответчиками не осуществлены в полном объеме действия по разработке проектно-сметной документации и строительству инженерной и транспортной инфраструктуры к земельному участку с кадастровым номером ****, расположенному по адресу: ****, предоставленному семье Шуваловых бесплатно для индивидуального жилищного строительства в общую долевую собственность, как многодетной семье, и получившей 05.07.2017 разрешение на строительство индивидуального жилого дома на указанном земельном участке. Указанное обстоятельство препятствует истцам реализовать свое право на жилище путем возведения пригодного для постоянного проживания индивидуального жилого дома, обеспеченного необходимым уровнем благоустройства.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования в полном объеме, по основаниям, изложенным в административном иске.
Представитель административных ответчиков администрации муниципального образования г. Гусь-Хрустальный и МКУ "СЕЗ" по доверенности Румянцева О.Г. возражала против иска, указала, что бездействие отсутствует, поскольку в настоящее время разрабатывается проектно-сметная документация, после прохождения которой государственной экспертизы, будет направлена заявка в администрацию Владимирской области на софинансирование. Кроме того, согласно имеющейся Программе на 2020 год запланировано строительство инфраструктуры на спорном земельном участке, сети электроснабжения уже установлены. Полагала, что МКУ "Служба единого заказчика" является ненадлежащим административным ответчиком, поскольку Учреждение действует в пределах доведенного органом местного самоуправления лимита денежных обязательств.
Административные ответчики Департамент строительства и архитектуры, администрация Владимирской области направили письменные возражения, в которых указали, что реализация мероприятий по разработке проектно-сметной документации и прохождению экспертизы возложена на органы местного самоуправления. Средства областного бюджета выделяются органам местного самоуправления в виде субсидии на реализацию мероприятий Подпрограммы по строительству объектов инженерной инфраструктуры в рамках реализации проектов по развитию территорий, предусматривающих строительство жилья. Областным законом на 2019 год не установлено обязательство по обеспечению инфраструктурой и транспортной доступностью вышеуказанного земельного участка, предоставленного многодетной семье, вследствие чего в силу п. 3 ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации имеется прямой запрет на выделение субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на цели, не предусмотренные законом субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, проектная документация на строительство в числе требуемых документов в департамент не представлялась, что также исключает возможность возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта обязанности по предоставлению соответствующих субсидий из областного бюджета. Прокурор фактически просит возложить на орган местного самоуправления обязанность по обеспечению строительства перечисленных выше объектов инфраструктуры без учета иных задач местного самоуправления, также требующих финансирования, совершить определенные действия в конкретный срок, не предусмотренный законодательством.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционной жалобе администрация муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области просит отменить решение, считая его незаконным и необоснованным. Полагает, что у прокурора отсутствовали основания, предусмотренные ст. 39 КАС РФ для обращения в суд в защиту конкретных граждан. Кроме того, в установленный судом срок исполнить возложенные обязанности не представляется возможным, суд необоснованно не принял во внимание наличие на участке электрических сетей и вторгся в исключительные полномочия органа местного самоуправления
Проверив материалы дела, заслушав объяснения прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда как незаконного.
Согласно части 1 ст. 38 Конституции Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от 9 ноября 2017 года N2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.
В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: организация в границах городского округа электро -, тепло -, газо - и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 39.5, которая в числе случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно называет предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6).
Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 1119-р "Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей").
Следовательно, при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры, что получило свое отражение в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372; подпункты 3 и 4 пункта 17).
Таким образом, в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов. При отсутствии же на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для индивидуального жилищного строительства, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке исполнения полномочий, установленных подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
На территории Владимирской области во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 600 Постановлениями губернатора Владимирской области утвержден ряд нормативных правовых актов, предусматривающих комплекс мер по созданию необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых многодетным семьям, в частности постановлением губернатора Владимирской области от 13.03.2013 N 267 утвержден План мероприятий ("дорожная карта") "Обеспечение инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых (предоставленных) бесплатно для индивидуального жилищного строительства семьям, имеющим троих и более детей в возрасте до 18 лет, во Владимирской области" на 2014-2020 годы, предусматривающий мероприятия по обеспечению инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков для указанной категории граждан в соответствие с государственной программой области "Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области", по разработке проектно-сметной документации и прохождению государственной экспертизы, исполнителями либо соисполнителями которых являются органы местного самоуправления:
Утвержденная постановлением губернатора Владимирской области от 17.12.2013 N 1390 Государственная программа области "Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области", также в качестве одного из основных мероприятий предусматривает принятие органами местного самоуправления необходимых мер по обустройству земельных участков, планируемых для жилищного строительства, инженерной и транспортной инфраструктурой.
Данная государственная программа включает в себя подпрограмму 2 "Стимулирование развития жилищного строительства" (далее - Подпрограмма 2).
Одним из приоритетов Подпрограммы 2 обозначена поддержка многодетных семей, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, но не имеют объективной возможности построить жилье. Основной формой поддержки такой категории граждан в рамках реализации Подпрограммы 2 является строительство объектов инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам.
На территории МО г. Гусь-Хрустальный постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 05.12.2012 года N 881 утверждена Долгосрочная муниципальная целевая программа "Жилище", включающая "Подпрограмму "Обеспечение инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых (предоставленных) бесплатно для индивидуального жилищного строительства семьям, имеющим троих и более детей в возрасте до 18 лет, в г. Гусь-Хрустальный на 2014-2015 годы" (приложение N 6),
Ответственным исполнителем муниципальной Подпрограммы является МКУ "Служба единого заказчика" г. Гусь-Хрустальный.
В рамах муниципальной Подпрограммы запланировано осуществление обеспечения инженерной и транспортной инфраструктурой трех земельных участков, в том числе земельного участка, расположенного в районе ул. Строительная, пос. Гусевский, оценочной площадью 12,0 тыс. м? под размещение 16 земельных участков под индивидуальное малоэтажное строительство. Уровень обеспечения инженерной и транспортной инфраструктурой в рамках подпрограммы: централизованное водоснабжение, водоотведение, газоснабжение, электроснабжение, дороги, тротуары.
Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 18.05.2015 N 355 семье Шуваловых в общую долевую собственность, как многодетной семье, бесплатно для индивидуального жилищного строительства предоставлен земельный участок с кадастровым номером ****, расположенный по адресу: ****
05 июля 2017 данная семья получила разрешение на строительство индивидуального жилого дома на указанном земельном участке, однако до настоящего времени к указанному земельному участку не подведена необходимая для строительства и эксплуатации индивидуального жилого дома инженерная (водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, водоотведение) и транспортная (дороги, тротуары) инфраструктура.
Вместе с тем, с момента принятия указанной муниципальной подпрограммы в нее неоднократной вносились существенные изменения, как в части сроков исполнения работ, так и объема и источников их финансирования.
Так, постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 30.12.2014 N 963 срок реализации программы перенесен на период 2014 - 2016 г.г.; существенно снизился размер финансирования работ по разработке проектно-сметной документации на строительство инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам на спорной территории; срок строительства инженерной и транспортной инфраструктуры перенесен на 2015 2016 г.г., объем финансирования уменьшен.
Постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 18.05.2017 N 345 мероприятия по разработке проектно-сметной документации на строительство инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам на спорной территории перенесены на 2016 год.
Постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 30.06.2015 N 527 сроки реализации муниципальной Подпрограммы определены на период 2014-2017 г.г. При этом сроки строительства инженерной и транспортной инфраструктуры на спорной территории перенесены на 2017 г. с существенным снижением объемов финансирования.
Постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 30.12.2016 N 1095 в муниципальную Подпрограмму внесены очередные изменения. Так, в разделе 5 "Оценка социально-экономической эффективности подпрограммы" в п. 1 содержит сведения о целевых показателях, подлежащих достижению в 2017 году, а именно обеспечение 16 земельных участков, предоставленных многодетным семьям, инженерной и транспортной инфраструктурой. Вместе с тем, срок разработки проектно-сметной документации на строительство инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам на спорной территории перенесен на 2017 год. Кроме того, объем финансирования работ по строительству инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам на спорной территории существенно снизился с 8506,1 тыс. руб. до 3106, 1 тыс. руб. (в полном объеме исключено финансирование из бюджета субъекта).
Постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 31.03.2017 N 247 какие-либо программные мероприятия, связанные с разработкой проектно-сметной документации и строительством инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам, расположенным на спорной территории исключены из муниципальной программы "Жилище".
Постановлением главы МО г. Гусь-Хрустальный от 15.11.2017 N 144 утверждена Долгосрочная муниципальная программа "Жилище" на 2018-2020 годы.
Приложением N 5 к указанной муниципальной программе является Подпрограмма N 5 "Обеспечение инженерной и транспортной инфраструктурой земельный участков, предоставляемых (предоставленных) бесплатно для индивидуального жилищного строительства семьям, имеющим троих и более детей в возрасте до 18 лет, в г. Гусь-Хрустальный на 2018-2020 годы" (далее - Подпрограмма 5).
В указанной Подпрограмме 5 в качестве задачи муниципальной программы "Жилище" является обеспечение инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых (предоставленных) бесплатно для индивидуального жилищного строительства семьям, имеющим троих и более детей в возрасте до 18 лет, предусмотрено финансирование из местного и областного бюджета.
Администрацией МО г. Гусь-Хрустальный в 2015-2017 г. в департамент строительства и архитектуры администрации области неоднократно направлялись заявки на участие в Подпрограмме 2 Государственной программы в целях выделения субсидий на строительство инженерной инфраструктуры к земельным участкам в районах улиц Зеленая, Щербакова, Фрунзе, Торфяная, Березовая.
Между тем, заявки администрации МО г. Гусь-Хрустальный на выделение субсидий на софинансирование разработки проектно-сметной документации и строительства инженерной и транспортной инфраструктуры к земельному участку, принадлежащему Шуваловым за период с 2015 г. по 2018 г. в департамент строительства и архитектуры администрации области не поступали, в связи с чем субсидии на указанные цели не предоставлялись.
Из бюджета МО г. Гусь-Хрустальный денежные средства на реализацию указанных программных мероприятий в указанный период также не выделялись, мероприятия не выполнялись.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, доказательств наличия на земельном участке линии электропередач суду не представлено.
Факт отсутствия на земельном участке иной необходимой инфраструктуры административными ответчиками не оспаривается и материалами дела не опровергается.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о невозможности для материальных истцов реализовать свое право на жилище путем возведения пригодного для постоянного проживания индивидуального жилого дома, обеспеченного необходимым уровнем благоустройства (срок действия разрешения на строительство дома истекает 05.07.2027 года).
Неоднократный перенос сроков исполнения программных мероприятий, снижение объемов и источников их финансирования, не направление в департамент строительства и архитектуры администрации области соответствующих заявок о предоставлении субсидий на реализацию муниципальной подпрограммы в части спорной территории, неполное освоение предоставляемых из бюджета области денежных средств, а также исключение спорной территории из действующей муниципальной подпрограммы привели к тому, что проектно-сметная документация на строительство инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам на спорной территории не разработана, инженерная и транспортная инфраструктура не сооружена.
Срок, в течение которого земельный участок, предоставленный Шуваловым, не обеспечен необходимой инфраструктурой, нельзя признать разумным. Каких-либо объективных причин, препятствовавших своевременному принятию административным истцом необходимых мер, судом не установлено.
До настоящего времени администрация не подавала заявку с целью получения софинансирования мероприятий по обеспечению инженерной и транспортной инфраструктурой земельного участка по ****.
Таким образом, отсутствие данной заявки не могло обеспечить участие земельного участка, принадлежащего Шуваловым, в целевой программе.
Вместе с тем, непринятие в течение разумного срока мер, направленных на обеспечение земельных участков, предоставленных в качестве меры социального обеспечения в соответствии с п. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, свидетельствует о незаконном бездействии, нарушающем права многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества.
При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконном бездействии администрации города Гусь-Хрустальный, которая, не смотря на наличие государственной программы Владимирской области и муниципальной программы, направленной на обеспечение инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков, не выполнила возложенных на нее обязанностей.
Довод администрации города Гусь-Хрустальный о заключении контракта на разработку проектно-сметной документации на строительство объекта инженерная и транспортная инфраструктура к земельному участку в районе **** в настоящее время не свидетельствует об отсутствии бездействия со стороны администрации в течение предшествующих лет. На момент вынесения судом решения проектно-сметная документация также не была подготовлена и утверждена в установленном порядке.
При этом наличие указанного муниципального контракта свидетельствует о разумности установленного судом срока устранения нарушений, указанных в его решении.
Доводы административного ответчика администрации МО г. Гусь-Хрустальный об отсутствии в муниципальном и областном бюджетах денежных средств на строительство коммунальной и транспортной инфраструктуры на земельном участке материальных истцов, не являются основаниями для отказа в иске и не освобождают ответчика от исполнения возложенных на него законом обязанности по организации обеспечения строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, поскольку приведенные выше нормы права не связывают реализацию вопросов местного значения с наличием средств в соответствующем бюджете.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 05 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области без удовлетворения.
Председательствующий Е.П. Астровко
Судьи О.А. Кирюшина
А.В. Семёнов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
