Дата принятия: 16 декабря 2020г.
Номер документа: 33а-7022/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ИРКУТСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 декабря 2020 года Дело N 33а-7022/2020
Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:
судьи-председательствующего Медведевой Н.И.,
судей Бутиной Е.Г., Каракич Л.Л.,
при секретаре Рыковой А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-100/2020 по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к Енисейскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов о признании незаконным бездействия органа государственной власти
по апелляционному представлению и дополнительному апелляционному представлению исполняющей обязанности Братского межрайонного природоохранного прокурора Дзвониской М.Н. на решение Балаганского районного суда Иркутской области от 9 июля 2020 г.,
УСТАНОВИЛА:
в обоснование административного иска указано, что Братской межрайонной природоохранной прокуратурой по заданию Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры проведена проверка исполнения требований законодательства об охране вод при реализации органами государственной власти Иркутской области, органами местного самоуправления, водопользователями, иными органами и учреждениями мероприятий, предусмотренных Схемой комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее - СКИОВО, Схема). Как установлено проверкой, территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов - Енисейским бассейновым водным управлением допущены нарушения требований водного законодательства Российской Федерации, выразившиеся в невыполнении предусмотренного СКИОВО мероприятия в области водных отношений на территории Иркутской области.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р утверждена "Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года" (далее - Стратегия).
Стратегия определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере.
Согласно пункту 10 раздела 2 Плана реализации Водной стратегии на период до 2020 года, в целях совершенствования государственного управления использования и охраны водных объектов и координации деятельности участников водохозяйственного комплекса, предусмотрена разработка Схем комплексного использования и охраны водных объектов. Срок реализации - "2009-2014 г.г.".
Во исполнение задач Стратегии, приказом руководителя Енисейского бассейнового водного управления от 20 ноября 2014 г. N 183 утверждена Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее - СКИОВО).
СКИОВО содержит в своем составе книгу N 6, включающую сведения о программе мероприятий по достижению целевого состояния бассейна реки, сводную ведомость требуемых финансовых затрат, календарный план-график реализации и финансирования мероприятий.
На поднадзорной межрайонной природоохранной прокуратуре территории СКИОВО предусмотрены к реализации мероприятия по разработке проектно-сметной документации и выполнению работ по берегоукреплению Братского водохранилища в поселке Балаганск, на протяжении 1,74 км, в период с 2018 по 2020 г.г. Ответственным исполнителем является Енисейское БВУ (пункты 51 и 52 таблицы 4 книги 6 СКИОВО).
Данные мероприятия включены в СКИОВО, поскольку поселок Балаганск входит в перечень населенных пунктов, испытывающих воздействие разрушения берегов водных объектов (приложение "В" книги 2 СКИОВО). По данным актов обследования берег не укреплен, в связи с чем, происходит разрушение берегового откоса в осенний период при максимальных уровнях воды в водохранилище (пункт 51 приложения "В" книги 2 СКИОВО). Целью мероприятия является решение ключевой проблемы, связанной с негативным воздействием вод.
По результатам проведенной природоохранной прокуратурой проверки установлено, что до настоящего времени не приняты меры для выполнения вышеуказанных мероприятий, что свидетельствует о нарушении требований природоохранного законодательства Российской Федерации в сфере водных отношений, ввиду следующего.
Осуществление мероприятий по охране водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации отнесено к полномочиям Федерального агентства водных ресурсов (пункт 5.1.5 раздела 2 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282).
Енисейское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов (далее - Енисейское БВУ), является территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов межрегионального уровня, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов, в границах бассейна реки Ангара, включая в том числе, Братского водохранилища Приказ Росводресурсов от 11 марта 2014 г. N 66 приложение N 6).
Енисейское БВУ в установленной сфере деятельности выполняет полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в зоне деятельности территориального органа, а также по осуществлению мероприятий по охране водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с Перечнем таких водоемов, установленным Правительством Российской Федерации, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений в зоне деятельности территориального органа (пункт 4.1.1 Приказа).
Братское водохранилище Иркутской области включено в перечень водоемов, которые полностью расположены на территории субъекта Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации, согласно распоряжению Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2054-р.
Таким образом, с учетом вышеизложенных норм, выполнение водоохранных мероприятий по защите берегов (берегоукрепительные мероприятия) в поселке Балаганск, предусмотренные СКИОВО, отнесены к полномочиям Енисейского БВУ в силу закона.
Вместе с тем, по информации территориального отдела Енисейского БВУ по Иркутской области от 23 апреля 2020 г., водным управлением не принимались какие-либо меры, направленные на выполнение мероприятий по разработке проектной документации и выполнению работ по берегоукреплению Братского водохранилища в поселке Балаганск.
Указанный факт свидетельствует о бездействии Енисейского БВУ и препятствует реализации задач Водной стратегии Российской Федерации, делая невозможным достижение целевых показателей состояния бассейна реки Ангара, установленных Схемой комплексного использования и охраны водных объектов, в том числе, в части состояния водного объекта - Братского водохранилища.
В результате бездействия нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ), право на охрану здоровья (статья 41 Конституции РФ), право частной собственности на имущество (статья 35 Конституции РФ). Невыполнение мероприятий по проведению берегоукрепительных работ создаст угрозу возникновения чрезвычайной ситуации в результате риска затопления населенных территорий, близлежащих от указанных водных объектов, что может повлечь причинение вреда жизни и здоровья граждан, их имуществу - жилых домов, временных построек.
Вследствие бездействия нарушаются и интересы Российской Федерации. Невыполнение указанных мероприятий создаст угрозу загрязнения водных объектов, гибели водных биоресурсов, собственником которых является государство. В связи с чем, будут нарушены права Российской Федерации, как собственника имущества, установленные статьей 41 Конституции РФ и статьей 209 Гражданского кодекса РФ.
Определением судьи Балаганского районного суда Иркутской области от 23 июня 2020 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация муниципального образования Балаганский район.
Решением Балаганского районного суда Иркутской области от 9 июля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционном представлении исполняющая обязанности Братского межрайонного природоохранного прокурора Дзвониская М.Н. выражает несогласие с судебным решением, считает его незаконным, необоснованным, просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении исковых требований.
В обоснование апелляционного представления повторяет доводы административного искового заявления, полагает, что именно Енисейское бассейновое водное управление является надлежащим исполнителем мероприятия, предусмотренного пунктом 51, таблицы 4, книги 6 СКИОВО по разработке проектносметной документации по объекту "Берегоукрепление в п. Балаганск".
Более того, определение в СКИОВО органа местного самоуправления в качестве соисполнителя, взаимодействующего с Минприроды Иркутской области, также противоречит требованиям Водного кодекса РФ.
Статьей 27 Водного кодекса РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений.
Согласно части 1 статьи 27 Кодекса, к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
осуществление мер по охране таких водных объектов;
установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
Из указанного следует, что органы местного самоуправления обладают полномочиями по охране водных объектов и осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, только в том случае, если такие водные объекты находятся в собственности муниципальных образований.
Вместе с тем, Братское водохранилище в силу норм действующего законодательства, является водным объектов федеральной собственности, в связи с чем, у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении Братского водохранилища, равно как и отсутствуют таковые в отношении каких-либо берегозащитных сооружений, являющихся гидротехническими сооружениями.
Согласно абзацу 2 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", под гидротехническим сооружением понимаются, в том числе, сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ.
Возводимое в береговой полосе и акватории водных объектов гидротехническое сооружение не может быть отнесено к муниципальной собственности, что обусловлено принципом единства прав собственности на земельный участок и водный объект и находящегося на нем гидротехнического сооружения. Данный вывод подтверждается и правоприменительной практикой Верховного Суда РФ (определение от 3 июня 2019 г. N 304-ЭС19-6696). Рассматривая спор о принятии в федеральную собственность берегозащитных сооружений Верховный Суд РФ указал, что сооружение инженерной защиты является принадлежностью водного объекта. Так как защитное сооружение относится к сооружениям инженерной защиты от негативного воздействия водного объекта, находящегося в федеральной собственности, то обязанность по содержанию его в надлежащем состоянии, возлагается на Российскую Федерацию.
Аналогичная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской федерации в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П, согласно которой при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель должен исходить из того, что такое разграничение обусловлено ее предназначением для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная позиция - о взаимосвязи вопросов разграничения публичной собственности между разными уровнями публично-правовых образований и вопросов о разграничении их полномочий или компетенции - применима и в отношении передачи государственного имущества в муниципальную собственность в целях решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Тем самым обеспечивается реализация принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. N 540-0, от 4 декабря 2007 г. N 828-0-П).
Более того, содержание и эксплуатация гидротехнического сооружения такого уровня в виду ежегодного дефицита муниципального бюджета, будет являться излишне обременительной для муниципалитета, что может повлечь его ненадлежащую эксплуатацию и наступление чрезвычайной ситуации. Указанная позиция подтверждена постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 г. N 8-П, от 20 декабря 2010 г. N 22-П.
В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Статья 84 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия нормативных правовых актов президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения, не отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов.
В силу части 5 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В качестве отражения принципа самостоятельности бюджетов статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Указанное подтверждается и выводами Счетной палаты РФ, законность которых проверена судом в судебных актах по делу N А40-140465/2018 (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 апреля 2019 г. N Ф05-4018/2019).
Анализ вышеперечисленных норм свидетельствует об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении таких водных объектов, как Братского водохранилища. Данный вывод подтверждается судебной практикой Арбитражного суда Иркутской области и Четвертого арбитражного апелляционного суда (дело N А19- 24637/2019).
Таким образом, установленное судом в ходе рассмотрения административного дела противоречие, выразившееся в неверном определении Схемой комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара ответственных за разработку проектно-сметной документации исполнителей, подлежало разрешению путём применения норм Водного, Бюджетного и Гражданского кодексов Российской Федерации, имеющих большую юридическую силу, посредством возложения обязанности по выполнению указанных работ уполномоченным на то органом государственной власти - Енисейским бассейновым водным управлением.
В судебном заседании представителем истца указывалось на несоответствии СКИОВО нормам федерального законодательства в части определения ответственными исполнителями по разработке проектно- сметной документации по объекту "Берегоукрепление в п. Балаганск" Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области во взаимодействии с органом местного самоуправления в отсутствие полномочий на реализацию указанного мероприятия. Вместе с тем, указанным доводам истца судом оценка не дана.
Кроме того, судом указано, что разработка проектно-сметной документации предполагает включение в проект выполнение конкретных мероприятий, направленных на выполнение берегоукрепления Братского водохранилища в п. Балаганск, исходя из объективной необходимости осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и необходимые объемы финансирования для выполнения запланированных мероприятий, с учетом проведенного 18 июня 2020 г. по инициативе Енисейского бассейнового водного управления комиссионного обследования береговой полосы Братского водохранилища.
Вместе с тем, отмечает, что необходимость выполнения работ по берегоукреплению обусловлена представленными административным истцом в суд материалами приложения "Г", книги 2, СКИОВО (пункт 51 таблицы), согласно которым по результатам ранее проведенного обследования установлено, что в населенном пункте Балаганск длина разрушенного берега составляет 1,74 км, а разрушение берегового откоса происходит в основном осенью при максимальных уровнях воды в водохранилище (тип переформирования - абразионно-эрозионный, абразионно-гравитационный). В связи с чем, указанными материалами п. Балаганск включен в перечень населенных пунктов, испытывающих воздействие разрушения берегов водных объектов.
Таким образом, вывод суда о том, что административным истцом не представлено каких-либо объективных и допустимых доказательств, свидетельствующих о необходимости выполнения мероприятий по берегоукреплению Братского водохранилища, не соответствует фактическим обстоятельствам.
Полагает, что представленный в ходе рассмотрения дела акт комиссионного обследования от 18 июня 2020 г. не имеет правового значения и не опровергает представленные прокурором доказательства, обосновывающие необходимость проведения мероприятия по берегоукреплению.
Напротив, указанным обследованием подтверждается вывод представленных административным истцом материалов о продолжающемся характере берегообрушения водохранилища в п. Балаганск, поскольку указано, что на первом створе бровка берега отступила приблизительно на 0,9 м, вследствие осыпания грунта с верхней части склона в нижнюю часть с частичным грунтовым смывом, а средняя интенсивность отступления берега составляет 0,3 м в год.
Более того, суд, делая вывод об объективной необходимости выполнения водоохранного мероприятия, фактически, дал оценку целесообразности выполнения мероприятия в определенный временной промежуток, что является неверным, поскольку часть 5 статьи 33 Водного кодекса РФ установлена презумпция обязательности выполнения органами государственной власти Схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Кроме того, согласно пункту 11 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.
Тем самым отклонение от выполнения тех или иных мероприятий под предлогом целесообразности их реализации в тот или иной промежуток времени, за рамками предусмотренных СКИОВО сроков, действующим законодательством не предусмотрено.
Изменение срока выполнения того или иного мероприятия Схемы возможно только посредством внесения в СКИОВО соответствующих изменений в установленном законом порядке.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 883 (ред. от 31 августа 2015 г.) "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" утверждены Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (далее - Правила).
Пунктом 10 Правил предусмотрено, что в Схемы могут вноситься изменения до истечения срока их действия.
Согласно абзацу 1 пункта 10 изменения, затрагивающие показатели, предусмотренные подпунктами "а", "б", "е" и "ж" пункта 6 настоящих Правил, вносятся в порядке, установленном для разработки схем.
Подпунктом "б" пункта 6 Правил предусмотрено, что Схемами устанавливаются перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Таким образом, изменения СКИОВО, затрагивающие вопросы, предусмотренные подпунктом "б" пункта 6 Правил, осуществляются в порядке, установленном для разработки СКИОВО.
Согласно пункту 32 Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденных Приказом Минприроды РФ от 4 июля 2007 г. N 169, корректировка Схемы осуществляется в случае существенных изменений водохозяйственной обстановки, параметров развития водохозяйственного комплекса речного бассейна, а также если анализом хода выполнения мероприятий Схемы для этапов ее реализации фиксируются значительные отклонения от установленных для этих этапов целевых показателей.
Предложения по корректировке Схемы по согласованию с Бассейновым Советом подготавливаются и вносятся в Федеральное агентство водных ресурсов не позднее, чем за 6 месяцев до завершения этапа реализации Схемы территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов.
Решение о корректировке Схемы принимается Федеральным агентством водных ресурсов.
В соответствии с пунктом 8 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы утверждает схемы.
Таким образом, корректировка мероприятий Схемы комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов на основании рекомендации бассейнового совета, посредством прохождения процедуры государственной экологической экспертизы.
Однако, каких-либо доказательств о внесении в СКИОВО изменений в части срока выполнения мероприятий по разработке проектной документации и выполнению работ по берегоукреплению Братского водохранилища в п. Балаганск, на протяжении 1,74 км, предусмотренного пунктами 51 и 52, календарным планом графиком реализации и финансирования структурных мероприятий в бассейне р. Ангара, таблицей N 4, книгой 6 СКИОВО в период с 2018 по 2020 г.г., административным ответчиком в рамках рассмотрения дела не представлено.
Дополнительно указывает, что при рассмотрении настоящего административного дела Енисейским БВУ заявлено ходатайство о привлечении к рассмотрению дела в качестве заинтересованного лица Федерального агентства водных ресурсов, в связи с тем, что Росводресурсы являются распорядителем денежных средств, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирование деятельности, в том числе его территориальных органов.
Находя указанное ходатайство обоснованным, административный истец не возражал против его удовлетворения.
Вместе с тем, судом ходатайство административного ответчика отклонено по тому основанию, что права и обязанности Федерального агентства водных ресурсов не затрагиваются при рассмотрения административного дела.
Полагает, что указанный вывод суда является неверным, основанным на неправильном применении норм процессуального права.
Кроме того, согласно положению о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 (ред. от 7 июля 2016 г.), в установленной сфере деятельности ФАВР осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства и реализацию возложенных на агентство функций, в связи с чем, принятым судебным решением непосредственно затрагиваются права и обязанности Росводресурсов.
Указывает, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ, не привлечение к участию в деле в качестве заинтересованного лица ФАВР, права и обязанности которого затрагиваются принятым судебным актом, является самостоятельным основанием для отмены судебного решения.
В дополнительном апелляционном представлении исполняющая обязанности Братского межрайонного природоохранного прокурора Дзвониская М.Н., настаивая на незаконности решения суда, указывает следующее.
Принимая решение об отказе в удовлетворении исковых требований суд указал, что истцом не представлено каких-либо объективных и допустимых доказательств, свидетельствующих о необходимости выполнения мероприятий по берегоукреплению Братского водохранилища.
Вместе с тем, необходимость выполнения мероприятий по берегоукреплению Братского водохранилища определена самой Схемой комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее - СКИОВО), разработанной во исполнение Плана реализации Водной стратегии Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 N 1235-р.
Из содержания статьи 33 Водного кодекса РФ следует, что обоснованность включенных в СКИОВО водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов подтверждается систематизированными материалами СКИОВО о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.
Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал утверждена приказом руководителя Енисейского бассейнового водного управления от 20 ноября 2014 г. N 183 после того, как получила положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом Департамента Федеральной Службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу от 13 ноября 2014 г. N 1729 (далее - Заключение).
Согласно Заключению основной целью разработки СКИОВО бассейна р. Ангара, включая оз. Байкал, является необходимость сформировать и обеспечить реализацию программ восстановления водных объектов в регионах с неблагоприятной водохозяйственной и экологической обстановкой, а также программ ликвидации накопленного экологического вреда, основанных на применении современных подходов и реабилитации водных объектов, утративших способность к самоочищению.
При разработке СКИОВО использованы отчетные данные территориальных органов Росрыболовства, Росгидромета, Росприроднадзора, Росводресурсов, Ростехнадзора.
Структурные мероприятия СКИОВО направлены на решение пяти ключевых проблем: загрязнение водных объектов, воспроизводство водных биологических ресурсов, обеспечение водой населения и хозяйства, негативное воздействие вод, безопасность ГТС. Все мероприятия сопровождаются комплексной оценкой, которая проведена на основании методик, позволяющих учитывать не только финансово-экономические, но и экологические и социальные факторы.
При проведении комплексной оценки программы мероприятий СКИОВО особое внимание уделяется обоснованию реальности их выполнения в установленные сроки, исходя из имеющихся материальных ресурсов, а также промышленного, интеллектуального, социальнокультурного и кадрового потенциала территории бассейна р. Ангара, включая озеро Байкал.
3 июня 2014 г. в Иркутске проведены общественные слушания по вопросу разработки проекта СКИОВО, по результатам которых принято решение одобрить работу по разработке проекта СКИОВО в целом и представить на государственную экспертизу.
Таким образом, полагает, что целесообразность проведения включенных в СКИОВО мероприятий одобрена на общественных слушаниях и подтверждена положительным заключением государственной экологической экспертизы.
Вместе с тем, считает, что указанные обстоятельства судом установлены не были и правовая оценка им не дана.
Более того, в связи с отклонением ходатайства представителя административного истца об отложении судебного разбирательства для представления дополнительных доказательств, административный истец был лишен возможности представить дополнительные доказательства обоснованности включения и необходимости выполнения водоохранного мероприятия,
В письменных возражениях на апелляционное представление руководитель Енисейского БВУ Короткова Л.А. просит решение оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.
Представитель заинтересованного лица Администрации муниципального образования Балаганский район о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, в судебное заседание не явился.
Представитель заинтересованного лица - мэр Балаганского района Кибанов М.В. просил рассмотреть дело в отсутствие заинтересованного лица Администрации муниципального образования Балаганский район.
В соответствии с частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Заслушав доклад судьи Медведевой Н.И., объяснения представителя административного истца Братского межрайонного природоохранного прокурора Дзвониской М.Н., представителя административного ответчика Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов Левшинской О.Р., проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
В соответствии со статьями 226, 227 КАС РФ, основанием для удовлетворения заявления об оспаривании действия (бездействия) органа, наделенного публичными полномочиями, является их несоответствие нормативным правовым актам и нарушение законных прав, свобод гражданина либо создание препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Согласно пункту 3 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, в том числе о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика входит в состав действий сторон и суда, совершаемых при подготовке административного дела к судебному разбирательству (пункт 3 части 3 статьи 135 КАС РФ).
Указанные положения судом первой инстанции проигнорированы.
Из материалов дела следует, что Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к Енисейскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов о признании незаконным бездействия органа государственной власти, которое принято к производству, определен состав лиц, участвующих в деле.
При этом определением судьи Балаганского районного суда Иркутской области от 23 июня 2020 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация муниципального образования Балаганский район.
Вместе с тем, в удовлетворении заявлении административного ответчика о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Федерального агентства водных ресурсов по тому основанию, что Росводресурсы являются распорядителем денежных средств, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирование деятельности, в том числе его территориальных органов, а также Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, судом первой инстанции отказано, поскольку их права и обязанности при рассмотрении дела, по мнению суда, не затрагиваются.
9 июля 2020 г. административное дело рассмотрено Балаганским районным судом Иркутской области по существу с вынесением решения об отказе в удовлетворении исковых требований прокурора.
Судебная коллегия полагает, что указанный вывод суда основан на неправильном применении норм процессуального права.
Вопросы по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в силу норм пункта 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации являются государственными полномочиями, реализуемые Росводресурсами, в том числе, через свои территориальные органы, согласно пункту 1, подпунктам 5.1.3, 5.1.5., пунктам 4, 5 раздела 2 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации 16 июня 2004 г. N 282.
Кроме того, согласно положению о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 (ред. от 7 июля 2016 г.), в установленной сфере деятельности ФАВР осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства и реализацию возложенных на агентство функций, в связи с чем, принятым судебным решением непосредственно затрагиваются права и обязанности Росводресурсов.
Однако судом первой инстанции к участию в деле в установленном порядке Федеральное агентство водных ресурсов, а также Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области, права которых затронуты принятым решением, не привлечены.
Непривлечение Федерального агентства водных ресурсов и Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области к участию в деле лишило их возможности реализовать свои права на представление доказательств.
Поскольку при рассмотрении дела допущено существенное нарушение норм процессуального права, повлекшее вынесение незаконного решения, то в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ данные нарушения могут быть исправлены только путем отмены судебного акта и направления дела на новое рассмотрение.
Так как дело подлежит возвращению на новое рассмотрение и суд апелляционной инстанции не вправе предрешить существо решения, которое должно быть принято судом, материально-правовые доводы апелляционного представления не подлежат оценке.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Балаганского районного суда Иркутской области от 9 июля 2020 г. по данному административному делу отменить, апелляционное представление и дополнительное апелляционное представление удовлетворить.
Административное дело по заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к Енисейскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов о признании незаконным бездействия органа государственной власти направить в суд 1 инстанции на новое рассмотрение.
Кассационная жалоба может быть подана в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий Н.И. Медведева
Судьи: Е.Г. Бутина
Л.Л. Каракич
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
