Дата принятия: 08 июня 2021г.
Номер документа: 33а-6373/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САМАРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июня 2021 года Дело N 33а-6373/2021
08.06.2021
г. Самара
Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе: председательствующего Клюева С.Б.,
судей Неугодникова В.Н. и Сивохина Д.А.,
при секретаре Туроншоевой М.Ш.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению исполняющего обязанности прокурора г. Октябрьска Дёмина С.А. на решение Октябрьского городского суда Самарской области от 15.03.2021.
Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Клюева С.Б., судебная коллегия
установила:
прокурор города Октябрьск Самарской области обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределённого круга лиц к Думе городского округа Октябрьск Самарской области о признании незаконным бездействия Думы городского округа Октябрьск по непринятию мер по устранению нарушений, изложенных в представлении прокуратуры г. Октябрьска от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018, признании незаконным решения Думы городского округа Октябрьск от 11.01.2021 N 40 "О рассмотрении представления прокуратуры г. Октябрьска от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции" и возложении на Думу городского округа Октябрьск обязанности досрочно прекратить полномочия депутата Думы городского округа Октябрьск Борискина В.Д., в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решением Октябрьского городского суда Самарской области от 15.03.2021 постановлено: "Административное исковое заявление прокурора города Октябрьск Самарской области в интересах неопределенного круга лиц - удовлетворить частично.
Признать незаконным Решение Думы городского округа Октябрьск N от 11.01.2021 N 40 ""О рассмотрении представления Прокуратуры г. Октябрьска от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции".
Обязать Думу городского округа Октябрьск устранить допущенные нарушения закона и повторно рассмотреть представление прокурора города Октябрьска Самарской области от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 в соответствии с требованиями ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части административного иска отказать".
В апелляционном представлении административный истец просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании бездействия Думы городского округа Октябрьск незаконным, постановить новое решение об удовлетворении требований в данной части, изложить абзац третий резолютивной части решения суда первой инстанции в следующей редакции: "Возложить на Думу г.о. Октябрьск Самарской области обязанность досрочно прекратить полномочия депутата Думы городского округа Октябрьск Борискина В.Д. в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В остальной части оставить без изменения.
В заседании суда апелляционной инстанции представитель Прокуратуры Самарской области Галкина А.Н. доводы апелляционного представления поддержала, просил административный иск удовлетворить в полном объеме.
Представитель Думы г.о. Октябрьск - Гайер С.В. (по доверенности) возражал против удовлетворения апелляционного представления.
Заинтересованное лицо Борискин В.Д. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно статье 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" при реализации своих полномочий прокурор вправе проверить исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Федерального закона, а также вносить предоставления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22).
При осуществлении этого надзора прокурор, наряду с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, вправе ставить перед представительным органом местного самоуправления и перед судом вопрос о прекращении полномочий должностного лица в связи с несоблюдением антикоррупционных ограничений.
В силу статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет требование об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в том случае, если оспариваемое решение, действие (бездействие) противоречит нормативным правовым актам и нарушает права административного истца (пункт 1 части 2). При отсутствии совокупности указанных условий суд отказывает в удовлетворении заявленных требований (пункт 2 части 2).
Частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закона N 131-ФЗ) установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее Закона N 273-ФЗ) и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Законом N 273-ФЗ, Федеральным законом от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (далее Законом N 230-ФЗ), Федеральным законом от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Согласно части 1 статьи 10 Закона N 273-ФЗ, под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Под личной заинтересованностью, указанной в части 1 настоящей статьи понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается на государственных и муниципальных служащих.
В соответствии с частью 4.1. статьи 12.1 Закона N 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Закона N 273-ФЗ определено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.
Согласно части 10.1 статьи 40 Закона N 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27.12.2012 N 34-П отмечал, что досрочное прекращение полномочий депутата вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, а гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус.
Судом установлено и следует из материалов дела, что Борискин В.Д. является депутатом Думы городского округа Октябрьск 7-го созыва по избирательному округу N 14 и осуществляет свою деятельность на непостоянной основе.
Прокуратурой г. Октябрьска на основании решения прокурора г. Октябрьска о проведении проверки от 21.10.2020 N 174 проведена проверка исполнения Думой городского округа Октябрьск требований законодательства по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, в ходе которой выявлены нарушения Думой городского округа Октябрьск законодательства о противодействии коррупции при возникновении и урегулировании конфликта интересов в деятельности депутата Думы городского округа Октябрьск Борискина В.Д.
На основании распоряжения и.о. Главы городского округа Октябрьск N 51-рл от 16.06.2020 Борискина О.Н. принята на высшую должность муниципальной службы категории "руководители" в исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления городского округа Октябрьск, учреждаемых для обеспечения полномочий органа местного самоуправления и замещаемых без ограничения срока полномочий - руководителя управления муниципального казенного учреждения "Финансовое управление Администрации городского округа Октябрьск Самарской области".
Должностной оклад Борискиной О.Н. установлен в размере 18 650 рублей.
Депутат Думы городского округа Октябрьск Борискин В.Д. и руководитель управления муниципального казенного учреждения "Финансовое управление Администрации городского округа Октябрьск Самарской области" Борискина О.Н. являются близкими родственниками, сын и мать, соответственно, что не отрицалось сторонами в судебном заседании.
Статьей 33 Устава городского округа Октябрьск установлено, что к исключительной компетенции Думы городского округа относится, в том числе, утверждение бюджета городского округа и отчета о его исполнении.
В соответствии с должностной инструкцией в должностные обязанности руководителя управления МКУ "Финансовое управление Администрации г.о. Октябрьск Самарской области", утвержденной Главой г.о. Октябрьск от 02.03.2020, входит в том числе: п. 3.33. организовывать разработку проектов нормативно правовых актов Администрации городского округа, проектов решений Думы городского округа и других документов, по которым требуется решение Главы, Думы, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Финансового управления, а также проекта плана работы и прогнозные показатели деятельности Финансового управления; п. 3.38. осуществлять организацию подготовки проекта бюджета городского округа; п. 3.39. осуществлять организацию исполнения бюджета городского округа; п. 3.55. осуществлять полномочия главного распорядителя средств бюджета городского округа, главного администратора доходов бюджета городского округа, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета городского округа, если иное не предусмотрено Решением о бюджете городского округа на соответствующий финансовой год и плановый период.
Решением Думы городского округа Октябрьск от 14.10.2020 N 11 внесены изменения в Положение о денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в городского округа Октябрьск Самарской области, утвержденное решением Думы городского округа Октябрьск N 49-Н от 28.08.2008.
В соответствии с пунктом 1.1 Решения увеличены размеры должностных окладов лиц, замещающих должности муниципальной службы в городском округе Октябрьск, в том числе, руководителей комитетов, управлений, департаментов. В данный перечень учреждений также входит МКУ "Финансовое управление Администрации городского округа Октябрьск Самарской области", руководителем которого является Борискина О.Н.
Решение по вопросу N 4 повестки дня внеочередного заседания Думы городского округа Октябрьск "О внесении изменений в Положение о денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в городском округе Октябрьск Самарской области, утвержденное решением Думы городского округа Октябрьск N 49-Н от 28.08.2008", исходя из Протокола N 2 внеочередного заседания Думы г.о. Октябрьск седьмого созыва от 14.10.2020, принято единогласно, при этом на заседании Думы присутствовал и голосовал депутат Борискин В.Д.
В соответствии с Решением Думы городского округа Октябрьск от 14.10.2020 N 8 внесены изменения в Решение Думы городского от 11.12.2019 N 368 "О бюджете городского округа Самарской области на 2020 год и плановый период 2021-2022", которые предусматривали, в том числе, увеличение финансирования МКУ "Финансовое управление Администрации городского округа Октябрьск Самарской области", увеличение расходов на выплату заработной платы.
Согласно Протоколу N 2 внеочередного заседания Думы городского округа Октябрьск седьмого созыва от 14.10.2020 в повестку дня внеочередного заседания Думы входил вопрос под N 1 "О внесении изменений в Решение Думы городского от 11.12.2019 N 368 "О бюджете городского округа Самарской области на 2020 год и плановый период 2021-2022", докладчиком по которому являлась руководитель МКУ "Финансовое управление Администрации городского округа Октябрьск Самарской области" Борискина О.Н.
Из протокола N 2 следует, что решение по вопросу N 1 "О внесении изменений в Решение Думы городского от 11.12.2019 N 368 "О бюджете городского округа Самарской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022" принято единогласно.
Таким образом, судом установлено, что 14.10.2020 при проведении внеочередного заседания Думы городского округа Октябрьск седьмого созыва на заседании Думы присутствовал депутат по избирательному округу N 14 Борискин В.Д., который голосовал по вопросу принятому единогласно: о внесении в Положение о денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в городском округе Октябрьск Самарской области, утвержденной Решением Думы городского округа Октябрьск Самарской области N 49-н от 28.08.2008. По результатам данного голосования Думой городского округа Октябрьск вынесено решение N 11 от 14.10.2020, согласно которому должности - руководители установлен должностной оклад в размере 16 970 руб. - 19 210 руб.
При этом депутатом Борискиным В.Д. уведомление о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в Думу городского округа Октябрьск согласно информации Председателя Думы городского округа Октябрьск от 26.10.2020 N 221 не подавалось, то есть возникла ситуация, при которой не исключается личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего повлиявшая на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей.
Также судом установлено, что 11.12.2020 прокурором г. Октябрьска в Думу городского округа Октябрьск вынесено представление N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, в котором предложено безотлагательно рассмотреть данное представление, принять меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; организовать проведение Комиссией Думы городского округа Октябрьск по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов проверки соблюдения депутатом Борискиным В.Д. требований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов; рассмотреть вопрос о применении к депутату Борискину В.Д. мер ответственности, установленных действующим законодательством, в том числе, рассмотреть вопрос о применении к депутату Борискину В.Д. меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.
По результатам рассмотрения вышеуказанного представления Прокуратуры г. Октябрьск от 11.12.2020 решением Думы городского округа Октябрьск от 11.01.2021 в отношении депутата Борискина В.Д. не установлены признаки коррупционного правонарушения, депутату Борискину В.Д. рекомендовано воздерживаться от голосований на заседаниях Думы городского округа Октябрьск при рассмотрении вопросов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности Финансового управления городского округа Октябрьск.
При установленных обстоятельствах, исходя из того, что депутат Борискин В.Д., являясь лицом, замещающим муниципальную должность, и, соответственно лицом, обязанным принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а также уведомлять в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно, несмотря на факт голосования 14.10.2020 на заседании Думы городского округа Октябрьск за решение, устанавливающее повышение должностных окладов лицам, замещающим должности муниципальной службы в городском округе Октябрьск, в том числе его матери Борискиной О.Н. - руководителю муниципального казенного учреждения "Финансовое управление Администрации городского округа Октябрьск Самарской области", о возникшем конфликте интересов в установленном законом порядке в Постоянную комиссию по законности, правопорядку, общественной безопасности населения, вопросам депутатской этики и предупреждению коррупции не уведомил.
Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение Думы городского округа Октябрьск N 40 от 11.01.2021 "О рассмотрении представления Прокуратуры г. Октябрьска от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции" не соответствует федеральным законам о противодействии коррупции и принципам организации местного самоуправления, поскольку депутатом Борискиным В.Д. в Постоянную комиссию по законности, правопорядку, общественной безопасности населения, вопросам депутатской этики и предупреждению коррупции не представлено уведомление о возникшем конфликте интересов, что является основанием для досрочного прекращения его полномочий, а Думой городского округа Октябрьск Самарской области не предприняты конкретные меры по устранению изложенных в представлении прокуратуры нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Данный вывод суда первой инстанции основан на законе и соответствует материалам дела, лицами, участвующими в деле, не оспаривается.
Оценивая доводы административного истца о возложении на Думу городского округа Октябрьск обязанности досрочно прекратить полномочия депутата Думы городского округа Октябрьск Борискина В.Д. в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, а также учитывал публичные права представительного органа местного самоуправления по решению вопроса, относящегося сугубо к его компетенции.
С таким выводом Прокуратура г. Октябрьск не согласилась, в апелляционном представлении указывает на необоснованность отказа в удовлетворении требований о возложении на Думу обязанности досрочного прекращения полномочий депутата Борискина В.Д., поскольку исполнение решения суда в данной части предоставляет Думе возможность применения последствий совершенного коррупционного правонарушения в отношении Борискина В.Д., либо принятия решения об освобождении от ответственности, что не будет отвечать требованиям антикоррупционного законодательства России.
Судебная коллегия полагает вывод суда первой инстанции правильным ввиду следующего.
Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должно содержаться, в частности, указание на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению.
Вместе с тем, суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации). Принимая решение о возложении обязанности принять решение по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать, какое решение должно быть принято компетентным органом при реализации его полномочий.
Решение о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования вправе принять представительный орган муниципального образования (часть 11 статьи 40 Закона N 131-ФЗ).
Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно, в соответствии с положениями статьи 227 КАС РФ, возложил на Думу городского округа Октябрьск обязанность устранить допущенные нарушения закона и повторно рассмотреть представление прокурора города Октябрьска Самарской области от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 в соответствии с требованиями части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, не вмешиваясь в компетенцию административного органа и не предрешая существо решения, которое должно быть им принято.
Обоснованность отклонения судом доводов Прокуратуры г. Октябрьска по факту бездействия Думы городского округа Октябрьск, у судебной коллегии сомнений не вызывает. Оснований для иной оценки судебная коллегия не усматривает.
Установлено, что 11.01.2021 состоялось заседание постоянной комиссии Думы городского округа Октябрьск по законности, правопорядку, общественной безопасности населения, вопросам депутатской этики и предупреждению коррупции, в повестку которого включен вопрос 2 "О рассмотрении представления Прокуратуры г. Октябрьска от 11.12.2020 N 86-03-2020/20360018-26-20/20360018 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции", который был рассмотрен с принятием оспариваемого решения.
Несогласие административного истца с существом принятого решения не свидетельствует о бездействии административного ответчика.
Данные доводы содержатся и в апелляционном представлении, в связи с чем судом апелляционной инстанции отклоняются.
Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом не допущено. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не усматривается.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Октябрьского городского суда Самарской области от 15.03.2021 оставить без изменения, апелляционное представление исполняющего обязанности прокурора г. Октябрьска Дёмина С.А. - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Шестой кассационной суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
