Дата принятия: 14 мая 2020г.
Номер документа: 33а-628/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 мая 2020 года Дело N 33а-628/2020
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего Крылова Н.А.
судей Качура И.О., Лихачевой С.А.,
при секретаре Даниловой Ю.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Фонда защиты природы и окружающей среды "Зелёный Сахалин" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области о признании незаконным бездействия, возложении требуемой обязанности, -
по апелляционной жалобе Фонда защиты природы и окружающей среды "Зелёный Сахалин" на решение Южно-Сахалинского городского суда от 11 октября 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия
установила:
22 мая 2019 года Фонд защиты природы и окружающей среды "Зелёный Сахалин" (далее Фонд) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (далее Управление Росприроднадзора по Сахалинской области, Управление), выразившееся в непринятии решения по письменному обращению от 26 февраля 2019 года, возложить на Управление обязанность принять решение по обращению Фонда, предусмотренное разделом IV главы 28 КоАП РФ.
В обоснование административного иска указано, что 26 февраля 2019 года Фонд обратился в Управление Росприроднадзора по Сахалинской области с заявлением о нарушении природоохранного законодательства со стороны ООО "Сахалин Экспресс Логистик", в действиях которого усматривались признаки правонарушения, предусмотренного статьей 8.42 КоАП РФ - нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в водоохраной зоне и прибрежной защитной полосе водного объекта. В ответ на обращение органом были направлены информативные письма об отсутствии необходимости проводить проверку, поскольку за совершение указанного правонарушения к административной ответственности ранее уже были привлечены физические лица.
Считают бездействие Управления в части отказа в проведении проверки и непринятии предусмотренных законом решений, незаконным, поскольку полагают, что после рассмотрения заявления должно было быть принято одно из следующих решений: определение о возбуждении дела об административном правонарушении (либо составлении протокола); определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренных разделом IV главы 28 КоАП РФ.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, принять по делу новое решение. В обоснование жалобы указывает, что законом предусмотрена обязательная процессуальная форма решений, принимаемых по результатам рассмотрения обращений юридических лиц, содержащих сведения об административных правонарушениях. Несоблюдение такой формы со стороны Управления влечет невозможность их обжалования в порядке главы 30 КоАП РФ.
Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения правопреемника административного ответчика -Дальневосточного Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Фонда Климова О.В. апелляционную жалобу поддержала, представитель административного ответчика Визичканич И.П. - возражал против ее удовлетворения.
Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
Как установлено судом и следует из материалов дела, 26 февраля 2019 года Фонд защиты природы и окружающей среды "Зелёный Сахалин" обратился в Управление Росприроднадзора по <адрес> с заявлением, в котором сообщил о нарушении ООО "Сахалин Экспресс Логистик" положений Водного кодекса Российской Федерации, выразившихся в отсыпке размываемым грунтом территории водоохраной зоны Татарского пролива на собственном земельном участке с кадастровым номером N (1), по адресу: <адрес> "б". Просил провести проверку по факту нарушений, привлечь виновных лиц к предусмотренной законом ответственности, обязать их устранить допущенные нарушения, произвести расчет размера вреда, причиненного действиями указанного юридического лица по отсыпке и уменьшению береговой полосы.
Для проверки фактов и обстоятельств, изложенных в обращении, 22 марта 2019 года государственным инспектором (на основании приказа руководителя Управления Росприроднадзора от 15 марта 2019 года N 58-пк) осуществлен выезд на место, по результатам которого составлен акт обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований. Из акта следует, что на участке с кадастровым номером N расположена возвышенность местности, поросшая густой растительностью. Поросль растений указывает на давность события, а образование почвенного слоя на неразмываемость грунта. Установить происхождение данной возвышенности не представляется возможным, факт антропогенного воздействия не доказан.
При рассмотрении обращения органом были также приняты во внимание результаты проведенных в 2016 году мероприятий по контролю в отношении ООО "Сахалин Экспресс Логистик", инициатором которых являлся Фонд защиты природы и окружающей среды "Зелёный Сахалин" (том 2 л.д. 15), а именно - материалы дел об административных правонарушениях по факту размещения отвалов размываемых грунтов в водоохраной зоне на земельном участке, принадлежащем указанному Обществу.
27 марта 2019 года Управление Росприроднадзора по Сахалинской области направило в адрес административного истца ответ на обращение, в котором со ссылкой на результаты проведенных в 2016 году контрольных мероприятий указало на привлечение по указанным в обращении фактам к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.12.1 КоАП РФ (несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе) и частью 1 статьи 8.42 того же Кодекса (нарушение специального решения осуществления хозяйственной и иной деятельности в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе водного объекта) индивидуальных предпринимателей Ф.И.О.11 и Ф.И.О.6 Также указало на наличие решения Холмского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ по иску Холмского городского прокурора, которым на указанных индивидуальных предпринимателей возложена обязанность убрать отвал, расположенный по адресу: <адрес> "б", и сопредельной с ним территории в водоохраной зоне Татарского пролива, образовавшийся на территории водного объекта и привести береговую территорию в состояние, пригодное для использования земельного участка под водоохранную зону Татарского пролива в течение двух недель со дня вступления решения суда в законную силу. Заявителю разъяснено право на обращение в указанную прокуратуру по вопросу принудительного исполнения судебного акта.
24 апреля 2019 года Фонд вновь обратился в Управление Росприроднадзора по Сахалинской области с заявлением, в котором просил сообщить результат рассмотрения предыдущего обращения (от 26 февраля 2019 года) и представить заверенную копию принятого органом решения: определения о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ООО "Сахалин Экспресс Логистик" или определения об отказе в возбуждении такого дела.
15 мая 2019 года на данное заявление Управлением дан ответ об отсутствии оснований для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку виновные в нарушении природоохранного законодательства лица были ранее установлены и привлечены к административной ответственности. В ходе проведенной проверки в 2019 году новых обстоятельств отсыпки побережья не установлено.
Разрешая административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения.
С данным выводом судебная коллегия соглашается по следующим основаниям.
Так, в силу статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", части 2 статьи 36 Водного кодекса Российской Федерации, Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 08 мая 2014 года N 426, пункта 4 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05 июня 2013 года N 476 (далее Положение N 476), а также пунктов 4.1, 4.1.5 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области данное Управление являлось (до реорганизации) территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования регионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории Сахалинской области, в том государственный экологический надзор, составной частью которого является надзор в области использования и охраны водных объектов.
Согласно пункту 3 Положения N 476 федеральный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований в области использования и охраны водных объектов, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных органов и лиц и мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах, посредством принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Пунктом 17 этого же нормативного правового акта установлено, что сроки и последовательность административных процедур при осуществлении указанного вида надзора устанавливаются административным регламентом, разрабатываемым и утверждаемым в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373.
Приказом Минприроды России от 29 июня 2012 года N 191 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора.
В силу пункта 21 этого нормативного правового акта исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры (логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции): разработка ежегодного плана проведения плановых проверок; проведение плановых проверок; проведение внеплановых проверок; оформление результатов проверок; проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований.
Основанием для начала административной процедуры проведения внеплановых проверок является, в числе прочих, мотивированное представление должностного лица Росприроднадзора или его территориального органа по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в Росприроднадзор или в его территориальный орган обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 47, 47.2 Административного регламента).
При рассмотрении обращений и заявлений, информации о фактах, указанных в пункте 47 настоящего Административного регламента, должны учитываться результаты рассмотрения ранее поступивших подобных обращений и заявлений, информации, а также результаты ранее проведенных мероприятий по контролю в отношении соответствующих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 48.1 Административного регламента).
При отсутствии достоверной информации о лице, допустившем нарушение обязательных требований, достаточных данных о нарушении обязательных требований либо о фактах, указанных в пункте 47 настоящего Административного регламента, уполномоченными должностными лицами Росприроднадзора или его территориального органа может быть проведена предварительная проверка поступившей информации. В ходе проведения предварительной проверки принимаются меры по запросу дополнительных сведений и материалов (в том числе в устном порядке) у лиц, направивших заявления и обращения, представивших информацию, проводится рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющихся в распоряжении Росприроднадзора и (или) его территориального органа, при необходимости проводятся мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и без возложения на указанных лиц обязанности по представлению информации и исполнению требований Росприроднадзора или его территориального органа. В рамках предварительной проверки у юридического лица, индивидуального предпринимателя могут быть запрошены пояснения в отношении полученной информации, но представление таких пояснений и иных документов не является обязательным (пункт 48.2 Административного регламента).
При выявлении по результатам предварительной проверки лиц, допустивших нарушение обязательных требований, получении достаточных данных о нарушении обязательных требований либо о фактах, указанных в пункте 47 настоящего Административного регламента, уполномоченное должностное лицо Росприроднадзора или его территориального органа подготавливает мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в пункте 47.2 настоящего Административного регламента. По результатам предварительной проверки меры по привлечению юридического лица, индивидуального предпринимателя к ответственности не принимаются (пункт 48.3 Административного регламента).
В силу пункта 58 Административного регламента результатами административного действия являются: акт проверки, составляемый в порядке, установленном пунктами 61 - 66 настоящего Административного регламента; предписание об устранении нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды; протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания.
Аналогичное правовое регулирование предусмотрено Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Из приведенных правовых норм следует, что у административного органа не имеется обязанности выносить процессуальные документы, предусмотренные главой 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на чем настаивает Фонд, по каждому поступившему обращению о нарушении природоохранного законодательства, поскольку законодательством предусмотрены различные механизмы реализации органом возложенных на него полномочий, право выбора которых относится к его усмотрению.
При этом приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29 июня 2011 года N 471 "Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам контрольно-надзорной деятельности", на который ссылается административный истец в обоснование административного иска, утратил силу в связи с изданием тем же ведомством приказа от 30 апреля 2014 года N 262 "Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам надзорной деятельности". Этим нормативным правовым актом установлены лишь требования к форме процессуальных документов, тогда как основания для их вынесения определяются уполномоченным органом.
Применительно к рассматриваемой ситуации оснований для вынесения процессуального решения, на котором настаивает административный истец, у Управления не имелось, поскольку по изложенным в обращении фактам соответствующие решения уже были приняты в 2016 году, установлены лица, виновные в совершении правонарушения, которые привлечены к административной ответственности и на них судебным решением возложена обязанность устранить допущенное нарушение. Кроме этого определением Управления от 01 июня 2018 года прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении ООО "Сахалин Экспресс Логистик", возбужденное по тем же фактам, которые указаны в обращении Фонда от 26 февраля 2019 года. Инициатором проверки в 2018 году выступал тот же Фонд (том 2 л.д. 15).
В этой ситуации вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в возбуждении такого дела по тем же фактам не представляется возможным, в том числе применительно к положениям части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Фактически позиция стороны административного истца направлена на преодоление вступивших в законную силу постановлений уполномоченных органов по делам об административных правонарушениях.
При таких обстоятельствах бездействие административного ответчика, выразившееся в непринятии процессуального решения, предусмотренного главой 28 КоАП РФ по обращению Фонда от 26 февраля 2019 года, не может быть признано незаконным.
Доводы административного истца об обратном основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, в силу чего отмену судебного акта не влекут.
Ошибочные выводы суда первой инстанции о возможности обжалования в порядке Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях письма Управления от 26 февраля 2019 года не привели к принятию неправильного решения, поскольку по существу оно является верным.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Южно-Сахалинского городского суда от 11 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Фонда защиты природы и окружающей среды "Зелёный Сахалин" - без удовлетворения.
Председательствующий Н.А.Крылов
Судьи С.А. Лихачева
И.О. Качура
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
