Дата принятия: 01 марта 2019г.
Номер документа: 33а-593/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 марта 2019 года Дело N 33а-593/2019
от 01 марта 2019 года
Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:
председательствующего Простомолотова О.В.,
судей: Ходус Ю.А., Цоя А.А.
при секретаре Кирпичниковой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело по административному иску Думы ЗАТО Северск к Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области о признании незаконным отказа в государственной регистрации муниципального правового акта, возложении обязанности зарегистрировать муниципальный правовой акт
по апелляционным жалобам Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области на решение Северского городского суда Томской области от 14 декабря 2018 года.
Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителей административного ответчика Управления Министерства Юстиции Российской Федерации по Томской области Ермолаевой Е.В. и Филатовой Ю.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца Думы ЗАТО Северск Титовой Г.С., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Дума ЗАТО Северск обратилась в суд с административным иском к Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, в котором просила признать незаконным отказ в государственной регистрации решения Думы ЗАТО Северск N 41/1 от 30.08.2018 "О внесении изменений в устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области"; возложить обязанность зарегистрировать решение Думы ЗАТО Северск N 41/1 от 30.08.2018 "О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области".
В обоснование заявленных требований указано, что заключением административного ответчика N 262-0 от 02.10.2018 Думе ЗАТО Северск отказано в государственной регистрации муниципального правового акта на основании части 7 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", пункта 1 части 6 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах, организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности в связи с несоответствием пункта 7 части 1 решения Думы положениям части 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Данный отказ в государственной регистрации является незаконным и необоснованным. Внесение изменений в Устав ЗАТО Северск было обусловлено необходимостью приведения данного нормативного правового акта в соответствие с законом об общих принципах, организации местного самоуправления в Российской Федерации, закона Томской области о ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права Томской области. В связи с тем, что изменения в Устав вносились в форме полного воспроизведения положений федерального закона, решение Думы ЗАТО Северск рассматривалось и принималось без официального опубликования (обнародования), учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении, без проведения публичных слушаний. Положения, предлагаемые Управлением юстиции, должны вноситься в порядке части 3 статьи 28, части 4 статьи 44 Федерального закона N131-Ф3.
Пункт 7 части 1 решения Думы ЗАТО Северск полностью дублирует новую редакцию абзаца второго и третьего части 2 статьи 47 Федерального закона N131-ФЗ. Требования оспариваемого заключения о необходимости указания в Уставе ЗАТО Северск наименований официального печатного периодического издания и (или) официального сетевого издания не основаны на законе. В целях обеспечения опубликования муниципальных правовых актов Думы ЗАТО Северск, Мэром ЗАТО Северск учреждено средство массовой информации "Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск", утверждено Положение о средстве массовой информации "Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск". Официальный сайт Думы ЗАТО Северск не зарегистрирован в качестве средства массовой информации, не учреждался органами местного самоуправления и не может быть указан в Уставе ЗАТО Северск и использован в качестве источника для официального опубликования муниципальных правовых актов ЗАТО Северск. Закрепление в Уставе норм о порядке опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов в виде указания наименования издания является излишним и необоснованным.
Предметом экспертизы Управления юстиции являлась часть 6 статьи 31 Устава ЗАТО Северск, а не Устав и статья 31 данного Устава в целом. Оспариваемое решение создает препятствия к вступлению в силу Устава ЗАТО Северск, и как следствие к осуществлению местного самоуправления на территории ЗАТО Северск, реализации полномочий по решению вопросов местного значения, реализации прав, свобод и законных интересов муниципального образования и граждан.
Дело рассмотрено в отсутствие административного ответчика Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области.
В судебном заседании представители административного истца Думы ЗАТО Северск Титова Г.С., Яценко А.А. административный иск поддержали. Пояснили, что перечень оснований для отказа в государственной регистрации муниципального правового акта является исчерпывающим.
Обжалуемым решением суда административный иск Думы ЗАТО Северск удовлетворен. Признан незаконным отказ Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области в государственной регистрации муниципального правового акта - решения Думы ЗАТО Северск N 41/1 от 30.08.2018 "О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области". На Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области возложена обязанность зарегистрировать решение Думы ЗАТО Северск N 41/1 от 30.08.2018 "О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области".
В апелляционных жалобах представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области Филатова Ю.В., начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области Сокольников А.Д. просят решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
В обоснование жалоб указано, что в силу части 3 статьи 47 Федерального закона N131-Ф3 порядок опубликования муниципальных правовых актов должен быть определен в уставе муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами.
Вопреки требованиям закона порядок опубликования муниципальных правовых актов ЗАТО Северск определен не уставом данного муниципального образования, а положением о средстве массовой информации "Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск", утвержденном решением Думы ЗАТО Северск 24.11.2016 N 19/21, положением о средстве массовой информации "Официальный бюллетень Администрации ЗАТО Северск", утвержденном постановлением Администрации ЗАТО Северск от 01.11.2016 N 2426.
Полагают, что в уставе муниципального образования должно указываться наименование официального средства массовой информации, в котором граждане смогут ознакомиться с муниципальными правовыми актами и доменное имя сетевого средства массовой информации.
В возражениях на апелляционную жалобу административный истец просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявление полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Согласно статье 1 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации, уставов муниципальных образований" (далее - Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований") государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации, уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации на дату государственной регистрации данного устава муниципального образования; проводит антикоррупционную экспертизу устава, муниципального образования (подп. 1, 2 и подп. 2.1 ч. 4 ст. 1 указанного Закона).
Частью 2 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" установлено, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным, законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, а также на основании результата, антикоррупционной экспертизы устава муниципального образования.
Из положений части 7 данной статьи следует, что в случае, если в результате проверки, указанной в части 2 настоящей статьи, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствий с федеральным законом порядка принятия устава, муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава, муниципального образования, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.
Перечень оснований для отказа в государственной регистрации, указанный в части 7 статьи 4 Федерального закона. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" и в части 6 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, является исчерпывающим.
Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, к полномочиям которого в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований отнесены организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы, а. также проведение в установленном: порядке антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной, регистрации (подп. 19 и подп. 19.1 п. 7 Положения).
В целях реализации Федерального закона о "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 года N 88 утверждены Методические рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых, актов о внесении изменений в уставы муниципальных (далее - Методические рекомендации).
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела Думой ЗАТО Северск 30.08.2018 принято решение N 41/1 "О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области".
Указанное решение в установленном Федеральным законом "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ порядке 03.09.2018 направлено в регистрирующий орган - Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области.
По результатам проверки соответствия решения о внесений изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области - Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации регистрирующим органом 02.10.2018 принято оспариваемое административным истцом мотивированное заключение N262-0 об отказе в государственной регистрации.
Оспариваемым заключением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской отказано в регистрации решения Думы ЗАТО Северск N 41/1 от 30.08.2018 "О внесении изменений в устав городского округа закрытого административно- территориального образования Северск Томской области", в качестве единственного основания указано на несоответствие пункта 7 части 1 решения Думы ЗАТО Северск N 41\1 от 30.08.2018 о внесении изменений в Устава ЗАТО Северск положениям части 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Иных, оснований отказа в оспариваемом заключении регистрирующего органа не приведено.
Оценивая доводы апелляционной жалобы о несоответствии ч.6 ст. 31 Устава ЗАТО Северск в предлагаемой редакции положениям ч.3 ст. 47 федерального закона N 131-ФЗ судебная коллегия исходит из следующего.
Федеральным законом от 18 апреля 2018 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления" (вступил в силу 29.04.2018) внесен ряд изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе касающихся вопросов опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.
В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должен определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Федеральным законом N 83-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право учреждать и использовать официальное сетевое издание для опубликования муниципальных правовых актов и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления.
При этом согласно статье 47 Федерального закона. N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона N 83-ФЗ) муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста, в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться (часть 2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3).
Из приведенных норм в их совокупности следует, что законодатель возложил на органы местного самоуправления обязанность устанавливать в уставе муниципального образования виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых и предоставил право использовать для этого сетевое издание.
С целью приведения Устава в соответствие с федеральным законодательством решением Думы ЗАТО Северск (пункт 7 части 1.) часть 6 статьи 31 Устава ЗАТО изложена в новой редакции которая буквально повторяет содержание абзаца, второго и третьего части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ.
При этом следует из материалов дела решением Думы ЗАТО Северск от 24.11.2016 N 19/21 учреждено средство массовой информации "Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск и Положение о средстве массовой информации "Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск". Согласно пункту 2 и 3 Положения официальным опубликованием муниципального правового акта Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск считается первая публикация его полного текста в Ведомостях в соответствии с заключенным с организацией муниципальным контрактом, предусматривающим официальное опубликование муниципальных правовых актов Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск. Издание и распространение Ведомостей осуществляет организация в рамках, выполнения муниципального заказа, определенная в результате проведения процедур в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Как обоснованно указано судом первой инстанции закон не определяет понятия "порядок официального опубликования муниципального правового акта" вовсе, как не определяет его в толковании, которое дает ему регистрирующий орган, закон также не устанавливает обязанности указания в уставе муниципального образования наименования официального печатного периодического издания и (или) наименование официального сетевого издания (доменное имя), в которых осуществляется (планируется осуществлять) официальное опубликование муниципальных правовых актов. В связи, с чем не имеется правовых оснований полагать, что в данном случае изложение Устава ЗАТО в такой формулировке не определяет порядка официального опубликования муниципального правового акта или противоречит закону.
Отказывая в регистрации решения Думы ЗАТО Северск о внесении изменений в Устав ЗАТО Северск, регистрирующий орган в заключении не привел нормы Конституции Российской Федерации, федерального закона., конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закона субъекта Российской Федерации, кроме части 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ, которым противоречит его пункт 7 части 1. Выводы Управления о том, что изложение части 6 статьи 31 Устава ЗАТО в точном воспроизведении абзацев первого и второго части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ означает несоответствие Устава ЗАТО в данной части федеральному закону, а именно ч.3 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ, не основаны на законе.
Довод административного ответчика, о том, что изложенная в решении Думы ЗАТО Северск редакция части 6 ст. 31 Устава, не устанавливает порядок официального опубликования муниципальных правовых актов со ссылкой на письмо Минюста России, в котором изложена позиция Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России по указанному вопросу, и на сложившуюся правоприменительную практику обоснованно отвергнуты судом, поскольку Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" связывает возможность отказа в регистрации только при несоответствии устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федераций.
Закон N 131-ФЗ, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющий государственные гарантии его осуществления, объединяет Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования в систему муниципальных правовых актов (части 1 и 2 статьи 43).
В силу прямого предписания пункта 6 части 1 статьи 44 поименованного закона уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Приведенная в части 6 статьи 31 Устав норма дословно воспроизводит положения ч. 2 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ.
Дословное приведение в тексте устава нормы правого акта имеющего высшую юридическую силу по мнению судебной коллегии объективно не может свидетельствовать о противоречии Устава ЗАТО Северск другой норме этого же закона.
То обстоятельство, что помимо Устава порядок опубликования муниципальных правовых актов регулируется и иными актами, в том числе приведенными в апелляционной жалобе вопреки доводам апеллянта не может свидетельствовать о противоречии предлагаемых к государственной регистрации положений устава ч.3 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ.
При этом коллегия учитывает, что апеллянт ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанции не смог указать, в чем заключается противоречие нормативному акту, имеющему высшую юридическую силу дословное его приведение в тесте Устава ЗАТО Северск.
Доводы апеллянта сводятся лишь к расширительному толкованию положений ч.3 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ не основанном на буквальном содержании указанной нормы закона, что не могло являться основанием отказа в регистрации решения Думы зато Северск N 41/1 от 30.08.2018 о внесении изменений в Устава ЗАТО Северск.
Отклоняя доводы апеллянта как приведенные в апелляционной жалобе, так и изложенные в судебном заседании коллегия также учитывает, что правовой экспертизе подлежали лишь изменения, вносимые в Устав ЗАТО Северск, а не весь указанный правовой акт в целом или система муниципальных правовых актов регламентирующих процедуру официального опубликования муниципальных правовых актов.
Иные доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм права и не могут являться основанием отмены законного и обоснованного решения суда первой инстанции.
Несогласие апеллянта с выводами суда является его правом как участника судебного разбирательства, не свидетельствует о нарушении закона и не является основанием для отмены или изменения судебного решения.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли бы привести к неправильному рассмотрению дела, а также влекущих безусловную отмену решения суда в силу части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено. Решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены судебная коллегия не усматривает.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Северского городского суда Томской области от 14 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
