Дата принятия: 21 марта 2019г.
Номер документа: 33а-587/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 марта 2019 года Дело N 33а-587/2019
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего Лихачевой С.А.,
судей Качура И.О., Неволиной Е.В.,
при секретаре Даниловой Ю.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина", Сахалинской областной общественной организации "Клуб Бумеранг", действующих в защиту прав, свобод и законных интересов жителей Сахалинской области, а также Малыгиной Юлии Владимировны к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу о признании незаконными решений, -
по апелляционной жалобе Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу на решение Южно-Сахалинского городского суда от 07 декабря 2018 года, которым административный иск удовлетворен.
Признаны незаконными:
- приказ Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу от 14 мая 2018 года N 165 "Об организации и проведении государственной экологической экспертизы документации "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)"";
- приказ Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу от 23 мая 2018 года N 180 "Об утверждении положительного заключения государственной экологической экспертизы документации "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)"";
- положительное заключение государственной экологической экспертизы документации "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)".
Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия
установила:
Региональная общественная организация "Экологическая вахта Сахалина", Сахалинская областная общественная организация "Клуб Бумеранг", действуя в защиту прав, свобод и законных интересов жителей Сахалинской области, Малыгина Ю.В., действуя в защиту собственных интересов, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили суд признать незаконными и нарушающими права, свободы и законные интересы граждан - жителей Сахалинской области с момента принятия решения Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу:
об организации и проведении государственной экологической экспертизы документации "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)", принятое приказом от 14 мая 2018 года N 165;
об утверждении положительного заключения государственной экологической экспертизы указанной документации, принятое приказом от 23 мая 2018 года N 180.
Просили также признать недействующим с момента утверждения положительное заключение государственной экологической экспертизы этой документации.
В обоснование заявленных требований указали, что на основании приказа Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу от 14 мая 2018 года N 165 была организована и проведена государственная экологическая экспертиза документации "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)", предусматривающей возможность добычи (вылова) в Охотском море 13 косаток.
Считают, что данная экспертиза проведена с существенными нарушениями действующего законодательства, поскольку в нарушение требований Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" административный ответчик принял для проведения экспертного исследования некомплектные документы (в отсутствие надлежаще оформленных материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, а также в отсутствие сведений о поступивших в течение 30 дней после общественных обсуждений предложений и замечаний общественности, так как срок их принесения на момент проведения экспертизы не истек); экспертиза была проведена ранее установленного срока, что лишило граждан и общественные объединения возможности реализовать свое право на принесение аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной деятельности; исследование проведено некомпетентными экспертами.
Полагают, что оспариваемыми решениями Департамент нарушил принципы экологической экспертизы и права заинтересованных лиц на участие в процессе государственной экологической экспертизы, гарантированные статьями 3 и 19 Федерального закона "Об экологической экспертизе", что привело к утверждению необоснованного заключения экологической экспертизы.
Определением суда от 09 октября 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Федеральное агентство по рыболовству.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, принять по делу новое решение. В обоснование жалобы указывает, что при вынесении решения судом было нарушено право представителя Департамента на участие в судебных прениях, не применены при разрешении спорных правоотношений положения подпункта "б" пункта 9 Положения об определении и утверждении общего допустимого улова водных биологических ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2009 года N 531. Настаивает на том, что государственная экологическая экспертиза проведена в соответствии с действующим законодательством по комплектным материалам.
Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения представителя административных истцов Лисицыной Н.А.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Федерального агентства по рыболовству Киселева Л.В. апелляционную жалобу поддержала, представитель административных истцов Лисицына Н.А., а также административный истец Малыгина Ю.В. возражали против ее удовлетворения. Административный ответчик, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения дела, просил рассмотреть его в отсутствие своего представителя.
Изучив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.
Порядок определения и утверждения общего допустимого улова водных биоресурсов и его изменения урегулирован Положением об определении и утверждении общего допустимого улова водных биологических ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2009 года N 531 (далее по тексту - Положение N 531).
Указанным Положением предусмотрено обязательное проведение государственной экологической экспертизы материалов общего допустимого улова водных биоресурсов и материалов корректировки такого улова.
Отношения в области экологической экспертизы регулируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", который направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Согласно статье 3 указанного Федерального закона экологическая экспертиза основывается на принципах: достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.
Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", в том числе документы, имеющие отношение к рыболовству (пункт 7 статьи 11 Федерального закона N 174-ФЗ, часть 3 статьи 34 Федерального закона N 155-ФЗ).
Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен в статье 14 этого Федерального закона N 174-ФЗ.
Так, государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона за исключением объектов, указанных в подпунктах 7.1 и 7.3 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:
документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов, указанных в подпунктах 7.1 и 7.3 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
положительных заключений и (или) документов согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно запрашивают документы, указанные в абзацах третьем - пятом настоящего пункта (сведения, содержащиеся в них), в федеральных органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, если указанные документы (сведения, содержащиеся в них) находятся в распоряжении таких органов либо организаций и лицо, представившее на экспертизу материалы, не представило указанные документы по собственной инициативе.
Процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы регламентирован Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года N 372 (далее по тексту - Положение N 372).
Одним из основных принципов оценки воздействия на окружающую среду, закрепленных в пункте 2.5 указанного Положения, является обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду (принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы). Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.
Как следует из раздела 3 Положения N 372 (пункты 3.1, 3.2, 3.3) оценка воздействия на окружающую среду включает в себя несколько этапов, в том числе:
уведомление, предварительную оценку и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду;
проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовку предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду;
подготовку окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
При этом окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения в соответствии с разделом 4 настоящего Положения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились) (пункт 3.3.1).
Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится) (пункт 3.3.2).
Разделом 4 указанного нормативного правового акта предусмотрено, что информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с нормами настоящего Положения и иными нормативными правовыми документами в установленном порядке. Участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика и в соответствии с российским законодательством (пункты 4.1 и 4.2).
Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (пункт 4.9).
Представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний производится в течение 30 дней, но не позднее чем за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний). Принятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения (пункт 4.10).
Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности (пункт 4.11).
В силу частей 5 и 7 статьи 14 Федерального закона N 174-ФЗ государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта; результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона.
Статьей 18 данного Федерального закона предусмотрено, что заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1).
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 4).
Заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным (часть 5).
Согласно статье 19 этого же Федерального закона граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности (часть 1). При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение (часть 2).
Как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции, 22 марта 2018 года Федеральным агентством по рыболовству в адрес Федеральной службы по надзору в сфере природопользования были направлены для проведения государственной экологической экспертизы "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)", содержащие выводы о возможности вылова в 2018 году в Охотском море 13 косаток.
Проведение указанной экспертизы было поручено Департаменту Росприроднадзора по Дальневосточному федеральному округу.
12 апреля 2018 года Департамент направил заказчику уведомление о предоставлении недостающих материалов общественных слушаний в течение 30 дней со дня его получения.
27 апреля 2018 года в Департамент поступили материалы общественных обсуждений, организованных администрацией Елизовского муниципального района Камчатского края и проведенных 25 апреля 2018 года. В рамках межведомственного взаимодействия им были получены материалы общественных обсуждений, проведенных 27 апреля 2018 года в п. Ола Магаданской области.
В этот же день административным ответчиком в адрес Федерального агентства рыболовства направлено уведомление о комплектности материалов и необходимости оплаты работы по организации и проведению государственной экологической экспертизы.
Получив документы, подтверждающие оплату данных работ, 14 мая 2018 года исполняющий обязанности начальника Департамента Ф.И.О.8 издал приказ N 165 "Об организации и проведении государственной экологической экспертизы документации "Материалы, обосновывающие внесение изменений в ранее утвержденный общий допустимый улов в районе добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях на 2018 год (с оценкой воздействия на окружающую среду)".
В период до 22 мая 2018 года указанная экспертиза была проведена, экспертной комиссией подготовлено и рекомендовано к утверждению положительное заключение государственной экологической экспертизы, которое утверждено приказом исполняющего обязанности начальника Департамента Ф.И.О.8 от 23 мая 2018 года N 180.
Установив в ходе рассмотрения дела, что для проведения государственной экологической экспертизы не были представлены протоколы общественных обсуждений, проведенных по спорному вопросу в г. Южно-Сахалинске 28 апреля 2018 года и в г. Владивостоке 03 мая 2018 года, а также то, что на момент поступления административному ответчику материалов от заказчика не истекли сроки, установленные пунктом 4.10 Положения N 372, в силу чего окончательный вариант материалов по оценке не соответствовал требованиям пункта 3.3.1 этого Положения, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в этой связи у Департамента правовых оснований для признания поступивших материалов заказчика комплектными и для принятия решения о проведении государственной экологической экспертизы по таким материалам, поэтому удовлетворил административный иск в полном объеме.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, правильно примененным судом.
Доводы апелляционной жалобы о комплектности представленных на экспертизу материалов опровергаются имеющимися в материалах дела доказательствами, которым суд в решении дал надлежащую правовую оценку с приведением правовой и фактической аргументации, оснований не согласиться с которой не имеется.
Ссылка подателя жалобы на положения подпункта "б" пункта 9 Положения N 531, устанавливающего срок проведения государственной экологической экспертизы представленных материалов корректировки общего допустимого улова - не позднее 2 месяцев после их получения, не опровергает выводы городского суда о некомплектности представленных на экспертизу документов.
Не влекут отмену судебного акта и доводы административного ответчика о процессуальных нарушениях, допущенных судом, поскольку предусмотренное статьей 171 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право Департамента на участие в судебных прениях нарушено не было, в телефонограмме от 07 декабря 2018 года представитель данного органа Анненков К.В. просил провести судебные прения по данному административному делу без участия представителя Департамента, огласив на соответствующей стадии судебного разбирательства представленные в письменном виде прения. Из протокола судебного заседания следует, что заявление указанного представителя было удовлетворено.
Кроме того, согласно частям 4 и 5 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения. Правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.
При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба не содержит оснований для отмены правильного по существу судебного акта.
Приведенные в ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции доводы представителя Федерального агентства по рыболовству Киселевой Л.В. об отсутствии у общественных организаций - истцов по настоящему административному делу полномочий на обращение в суд в интересах неопределенного круга лиц - жителей Сахалинской области, основанием для отмены решения суда также не являются, поскольку основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства, которое в части 2 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и части 1 статьи 12 Федерального закона от 10 января 2012 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает право общественных объединений (к числу которых в силу статьи 7 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" относятся общественные организации) защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды.
Таким образом, при рассмотрении и разрешении настоящего дела все имеющие значение обстоятельства были учтены судом и получили оценку. Изложенные в решении выводы суда основаны на нормах действующего законодательства, мотивированы и подтверждаются материалами дела. Оснований для отмены решения суда, в том числе по доводам апелляционной жалобы, не имеется.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Южно-Сахалинского городского суда от 07 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу - без удовлетворения.
Председательствующий С.А. Лихачева
Судьи И.О. Качура
Е.В. Неволина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
