Дата принятия: 21 января 2020г.
Номер документа: 33а-5564/2019, 33а-311/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КИРОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 января 2020 года Дело N 33а-311/2020
Судебная коллегия по административным делам Кировского областного суда в составе:
председательствующего судьи
Стёксова В.И.,
судей
Елсукова А.Л., Опалева О.М.,
при секретаре
Шурминой Н.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации города Кирова на решение Первомайского районного суда г. Кирова от 21 ноября 2019 года по административному исковому заявлению Абашева А.М. к администрации города Кирова, и.о. заместителя главы администрации города Кирова Коковиной С.В. о признании незаконным отказа в согласовании проведения публичного мероприятия, обязании совершить действия, которым постановлено:
Административное исковое заявление Абашева А.М. удовлетворить.
Признать ответ администрации г. Кирова от 14.11.2019 N незаконным.
Обязать администрацию г. Кирова повторно рассмотреть уведомление Абашева А.М. о проведении публичного мероприятия от 11.11.2019 в срок не позднее 22.11.2019.
Заслушав доклад судьи Кировского областного суда Стёксова В.И., судебная коллегия
установила:
Абашев А.М. обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования "Город Киров", и.о. заместителя главы администрации города Кирова Коковиной С.В. о признании незаконным отказа в согласовании проведения публичных мероприятий в форме шествия, обязании совершить действия. Свои требования обосновывал тем, что 11.11.2019 им, как организатором публичного мероприятия, в администрацию города Кирова подано уведомление о намерении проведения 24.11.2019 публичного мероприятия с целью "выражение общественного мнения по вопросам экологии Кировской области" от <адрес> с 12 до 13 часов в форме шествия. Административным ответчиком отказано в проведения заявленного публичного мероприятия, поскольку на указанной территории расположены образовательные учреждения.
Считает оспариваемое решение администрации города Кирова незаконным. Просил признать незаконным решение администрации города Кирова от 14.11.2019 N; обязать администрацию города Кирова согласовать проведение заявленного публичного мероприятия.
Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.
В апелляционной жалобе представитель администрации МО "Город Киров" Симонова Т.А. просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. В обоснование доводов жалобы указала, что решение об отказе в согласовании публичного мероприятия было принято в соответствии с действующими положениями федерального и регионального законодательства. Со ссылкой на статью 2 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" указывает, что проведение публичного мероприятия не согласуется с правом учащихся образовательных организаций на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, поскольку митингующие граждане не являются источником достоверной информации о состоянии окружающей среды. Вывод суда об обязательности содержания в ответе обстоятельств возможности (невозможности) проведения публичного мероприятия при наличии прямого запрета на его проведение в избранном месте прямо противоречит Федеральному закону от 19.06.2004 N 54-ФЗ и Закону Кировской области от 06.11.2012 N 215-ЗО. Кроме того, ссылка суда на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.11.2019 N 33-П, принятого в отношении иного субъекта Российской Федерации, по иным фактическим обстоятельствам, не является основанием для признания решения от 14.11.2019 незаконным, и не может быть положено в основу решения суда. Отказ в согласовании публичного мероприятия не нарушает прав административного истца, поскольку последний не лишен был права вновь направить уведомление с предложением иного маршрута шествия, либо провести мероприятие на площади у памятника С.Н. Халтурину без уведомления органа местного самоуправления в случае, если численность участников публичного мероприятия не превышает 100 человек. Кроме того, Абашев А.М. отказался от проведения публичного мероприятия до начала его проведения.
И.о. заместителя главы администрации г. Кирова Коковина С.В. в судебное заседание не явилась, о дате, месте и времени судебного заседания извещена надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомила.
С учетом надлежащего извещения и в соответствии с частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.
Представитель администрации МО "Город Киров" Симонова Т.А. в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в жалобе, настаивала на ее удовлетворении.
Административный истец Абашев А.М. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, указал на необоснованность доводов, указанных в жалобе.
Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
По смыслу положений статей 218, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признание незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего возможно только при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженным с нарушением прав и законных интересов гражданина.
В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено право на свободу мирных собраний как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14.02.2013 N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.
Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом по правам человека как нарушение данной статьи; более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности невмешательства со стороны государства в ее осуществление, - оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц, придерживающихся непопулярных взглядов или принадлежащих к меньшинствам.
Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 9 постановления от 26.06.2018 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" разъяснил, что при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее также - Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ) законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Этим же федеральным законом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8), а после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8).
В то же время Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относит: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничную зону, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть2 статьи 8), а в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности указанный федеральный закон предусматривает дополнительное определение законом субъекта Российской Федерации мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8).
При этом в качестве основания для отказа в согласования проведения публичного мероприятия Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ предусматривает указание в уведомлении о его проведении в качестве места проведения публичного мероприятия места, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12).
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 13 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при отказе в согласовании проведения публичного мероприятия по мотиву того, что оно заявлено к проведению в месте, в котором в соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004 N 54-ФЗ или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается, орган публичной власти вправе предложить альтернативное место проведения публичного мероприятия.
Законом Кировской области от 06.11.2012 N 215-ЗО "О реализации на территории Кировской области отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее также - Закон Кировской области от 06.11.2012 N 215-ЗО) установлены дополнительные места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций.
Постановлением администрации города Кирова от 14.10.2015 N 3662-П определены на территории муниципального образования "Город Киров" границы территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и территориям объектов, в которых проведение публичных мероприятий запрещается.
В частности, подпункт 3.3 пункта 3 статьи 3 указанного постановления к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, относит территории, прилегающие на расстоянии менее 100 метров к зданиям, занимаемым медицинскими, физкультурно-оздоровительными, спортивными, детскими и образовательными организациями, организациями культуры, социальной защиты, а также сооружениями, относящимися к указанным объектам.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.11.2019 в администрацию г. Кирова Абашевым А.М. подано уведомление о проведении 24.11.2019 с 12 час. 00 мин. до 13 час. 00 мин. публичного мероприятия в форме шествия с использованием звукоусиливающих технических средств с указанием цели его проведения - выражение общественного мнения по вопросам экологии Кировской области. Публичное мероприятие с количеством до 100 человек планировалось провести по маршруту: <адрес>. Движение участников шествия планировалось по тротуарам и не требовало перекрытия дорожного движения.
14.11.2019 и.о. заместителя главы администрации г. Кирова Коковиной С.В. принято решение об отказе в согласовании проведения заявленного публичного мероприятия, о чем организатор публичных мероприятий Абашев А.М. уведомлен 14.11.2019.
Основанием для отказа в согласовании проведения заявленных мероприятий является запрет на их проведение по предложенным маршрутам и в заявленных местах, поскольку указанный маршрут шествия находится ближе 100 метров от границ территорий, на которых расположены образовательные организации.
Административный истец, полагая оспариваемое решение администрации города Кирова незаконным, ввиду произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний, обратился в суд с настоящим административным иском.
Разрешая требования административного истца и удовлетворяя их, суд первой инстанции, приняв во внимание цель заявленного публичного мероприятия - выражение общественного мнения по вопросам экологии в Кировской области, пришел к выводу об отсутствии в оспариваемом решении обоснования невозможности проведения публичного мероприятий в месте, в котором запланировал организатор публичного мероприятия.
Судебная коллегия соглашается со сделанными выводами, полагая их основанными на фактических обстоятельствах дела и законе.
Доводы административного ответчика об отсутствии оснований для согласования проведения публичного мероприятия основаны на неверном толковании положений Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ и противоречат правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Как видно из материалов административного дела, Абашев А.М. в уведомлении о проведении публичного мероприятия в форме шествия в качестве цели этого публичного мероприятия указал выражение общественного мнения по вопросам экологии Кировской области. То есть, исходя из названной цели, данное публичное мероприятие осуществлялось в отношении общества, а не органов исполнительной власти Кировской области и образовательных учреждений, поскольку целью данного публичного мероприятия являлось привлечение внимания жителей города Кирова к проблемам экологии, сложившимся в Кировской области, а не работников образовательных учреждений.
В оспариваемом решении об отказе в согласовании проведения указанного публичного мероприятия администрация г. Кирова ссылается на то, что место, в котором Абашевым А.М. организовывается публичное мероприятие, в силу статьи 3 Закона Кировской области от 06.11.2012 N 215-ЗО и постановления администрации города Кирова от 14.10.2015 N 3662-П относится к местам, в которых запрещается проведение шествия, поскольку предполагаемый маршрут публичного мероприятия находится на расстоянии менее 100 метров от образовательных организаций. При этом орган местного самоуправления не воспользовался своим правом на предложение альтернативного места для проведения публичного мероприятия.
Вместе с тем введение такого запрета может быть оправдано пунктом 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, только если для устранения конкретного риска серьезных нарушений нет возможности с минимальным ущербом для права на свободу собраний избежать его пределов с точки зрения территории и продолжительности. Общий запрет может быть установлен, лишь когда он является более целесообразным средством предупреждения серьезного нарушения обычной жизни граждан, чем рассмотрение каждого случая организации публичного мероприятия в отдельности с учетом возможности сведения к минимуму соответствующих издержек (например, путем организации временных объездных маршрутов транспорта или принятия иных подобных мер) при одновременном уважении законных интересов организаторов в проведении публичного мероприятия в выбранном ими месте.
Общий запрет на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на расстоянии менее 100 метров от границ земельных участков, на которых расположены образовательные организации, который не ограничен во времени и применяется ко всем публичным мероприятиям независимо от количества участников или возможности серьезных нарушений обычной жизни граждан, не сформулирован таким образом, чтобы избежать конкретного риска таких нарушений с минимальным ограничением права на свободу собраний.
Таким образом, само по себе то, что маршрут, указанный Абашев А.М., выступает местом сосредоточения образовательных учреждений, вовсе не подразумевает - даже с учетом наличия в городе специально отведенных мест для публичных мероприятий - установления в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка и общественной безопасности общего (полного) запрета проведения на ней любых собраний, митингов, шествий и демонстраций вне зависимости от характера и вида инициируемого публичного мероприятия, предполагаемого числа участников, планируемого времени (даты) его проведения, а равно иных факторов, свидетельствующих о реальных угрозах упомянутым конституционным ценностям, которые могут быть вызваны проведением на данной площади конкретного публичного мероприятия.
Исполнение субъектом Российской Федерации предоставленного частью 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" полномочия по дополнительному законодательному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, требует от него последовательного соблюдения установленных федеральным законодателем правил организации и проведения публичных мероприятий, что предполагает возможность установления таких мест исключительно на основе учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и подразумевает недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний.
Несмотря на то, что администрацией города Кирова определены границы территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам, на которых не допускается проведение публичных мероприятий, при принятии решения о согласовании проведения публичного мероприятия, орган местного самоуправления должен учитывать презюмируемую заинтересованность организаторов в сохранении мирного характера инициируемых ими публичных мероприятий и не могут посягать на основное содержание соответствующего конституционного права и препятствовать открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных мероприятий.
На основании вышеизложенного, принятие органом местного самоуправления решения о согласовании либо об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия не предполагает произвольного ограничения конституционного права на свободу мирных собраний. Разрешение же спорных вопросов, касающихся определения конкретных мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, требует установление и исследование фактических обстоятельств обоснованности введения законодательных запретов в отношении мест, не предусмотренных для проведения публичного мероприятия, а также учитывая цель его проведения.
Доводы апелляционной жалобы о том, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.11.2019 N 33-П принято в отношении иного субъекта Российской Федерации, по иным фактическим обстоятельствам, являются несостоятельными, поскольку в силу статьи 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" признание не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений нормативного акта субъекта Российской Федерации является основанием для отмены или изменения в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов, содержащих такие же нормы, какие были признаны Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными (часть третья); эти положения не могут эти положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (часть четвертая).
Следовательно, признание пункта 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" требует внесения необходимых изменений не только в данный Закон Республики Коми, но и в законы других субъектов Российской Федерации, содержащие положения, аналогичные предусмотренным указанным законоположением.
Несогласие административного истца с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм права.
Приведенные в жалобе доводы об отсутствии нарушений прав административного истца, в связи с отказом последнего от проведения публичного мероприятия, также не могут быть признаны обоснованными.
В данном случае отказ административного истца от проведения публичного мероприятия обусловлен не утратой интереса в его проведении, а наличием объективных причин, влекущих невозможность выполнения организатором мероприятия обязанностей, предусмотренных статьей 5 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Иных доводов, влекущих безусловную отмену решения суда, в апелляционной жалобе заявителем не приводится; такие основания, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по материалам административного дела также не установлены. У судебной коллегии нет поводов для отмены правильного по сути судебного акта, который вынесен с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Первомайского районного суда г. Кирова от 21 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Киров" - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
