Дата принятия: 27 февраля 2019г.
Номер документа: 33а-554/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АСТРАХАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 февраля 2019 года Дело N 33а-554/2019
Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего Обносовой М.В.,
судей областного суда Хаировой Д.Р., Сорокиной О.А.,
при секретаре Тутариновой И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Хаировой Д.Р. дело по апелляционной жалобе Правительства Астраханской области на решение Кировского района г. Астрахани от 11 декабря 2018 года по административному исковому заявлению Астраханского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры к Правительству Астраханской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности разработать и представить проекты расчетных санитарно-защитных зон на бесхозные скотомогильники,
установила:
Астраханский межрайонный природоохранный прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры обратился в суд с административным исковым заявлением, указав, что Астраханским межрайонным природоохранным прокурором проведена проверка исполнения природоохранного законодательства об обращении с биологическими отходами на территории Астраханской области, в ходе которой установлено, что у 13 безхозных скотомогильников отсутствуют проекты расчетных (предварительных) санитарно- защитных зон. В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 N 4979-1 "О ветеринарии" и подпункта 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Сибиреязвенные скотомогильники, расположенные в границах муниципальных образований Астраханской области, в муниципальной собственности либо на балансе местных администраций не находятся.
С учетом изменений в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Астраханский межрайонный природоохранный прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры просил признать незаконным бездействие административного ответчика Правительства Астраханской области в части непринятия мер к разработке и представлению в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников, расположенных по адресам: 1) <адрес>; 2) <адрес>; 3) <адрес> 4) <адрес> 5) <адрес>; 6) <адрес>; 7) <адрес>; 8) <адрес>; 9) <адрес>; 10) <адрес>; 11) <адрес> 12) <адрес>; 13) <адрес> Обязать Правительство Астраханской области в течении шести месяцев с момента вступления в законную силу решения суда разработать и представить в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на указанных выше 13 бесхозных скотомогильников.
В судебном заседании представитель административного истца Айриян М.К. исковые требования с учетом уточнения поддержал, просил удовлетворить.
Представитель административного ответчика Бакаев Т.А. исковые требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве.
Представитель Управления Росприроднадзора по Астраханской области Амирова Н.А. требования прокурора поддержала.
Представитель службы ветеринарии Астраханской области Братчикова Н.В. просила административный иск прокурора оставить без удовлетворения.
Представитель ГКУ АО "Областной методический центр" Геворгян А.А. в удовлетворения административного иска просила отказать.
Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 11 декабря 2018 года административные исковые требования Астраханского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры удовлетворены в полном объеме.
В апелляционной жалобе Правительство Астраханской области ставит вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного применения норм материального и процессуального права. Суд не учел, что действующим законом не предусмотрены полномочия Правительства Астраханской области по разработке проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон сибиреязвенных скотомогильников. Разработка санитарно-защитных зон может осуществляться органами местного самоуправления в рамках исполнения полномочий в области градостроительной деятельности. Расходование бюджетных средств на содержание имущества, не находящегося в государственной собственности, противоречит бюджетному законодательству. Кроме того, считает необоснованным установленный судом срок для исполнения возложенной на административного ответчика обязанности по принятию мер к разработке и представлению в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников. Ссылается на невыполнение судом процессуальных требований части 1 статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о замене судом ненадлежащего административного ответчика надлежащим.
Заслушав докладчика, объяснения представителей Правительства Астраханской области Бакаева Т.А., службы ветеринарии Астраханской области Братчиковой Н.В., ГКУ АО "Областной методический центр" Геворгян А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Астраханской межрайонной прокуратуры Кадралиевой Н.Р., Управления Росприроднадзора по Астраханской области Денисенко М.Ю., возражавших против удовлетворения жалобы, проверив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно статье42 КонституцииРоссийской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
В соответствии с частью 1 статьи 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", статьи 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", статьями 11, 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
Частью 2 статьи 21 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.
Согласно пункту 2.8.4 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2629-10 "Профилактика сибирской язвы", утвержденных Постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 года N 56, места захоронения трупов животных, павших от сибирской язвы (например - скотомогильники, биотермические ямы, "моровые поля") считаются почвенными очагами.
В соответствии с пунктом 7.1 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2629-10 "Профилактика сибирской язвы" организация мер по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений входит в полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в целях обеспечения безопасности сибиреязвенных захоронений: проводят работы по содержанию в надлежащем санитарном состоянии сибиреязвенных скотомогильников, биотермических ям, отдельных старых захоронений животных, павших от сибирской язвы: устанавливают ограждения по всему периметру, исключающие случайный доступ людей и животных, формируют по всему внутреннему периметру канавы и обозначают их предупреждающими табличками с надписью "сибирская язва"; принимают меры по обеззараживанию почвы в местах с достоверно установленными границами захоронений трупов животных, павших от сибирской язвы; обеспечивают контроль за недопущением использования территорий, находящихся в санитарно-защитной зоне сибиреязвенного скотомогильника, для проведения какой-либо хозяйственной деятельности (организации пастбищ, пашни, огородов, водопоев, работ, связанных с выемкой и перемещением грунта, строительства жилых, общественных, промышленных или сельскохозяйственных зданий и сооружений).
Согласно статье 26 Устава Астраханской области, статье 1 Закона Астраханской области "О Правительстве Астраханской области" Правительство Астраханской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, руководит работой органов исполнительной власти области и контролирует их деятельность. Правительство осуществляет исполнительную власть Астраханской области, обладает правами юридического лица. Согласно статье 2 вышеуказанного Закона Правительство действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Астраханской области, законов Астраханской области, указов Губернатора.
В силу статьи 2 Закона Астраханской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Астраханской области" Правительство Астраханской области осуществляет обеспечение подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств, для защиты населения и территории Астраханской области от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях; обеспечение финансирования мероприятий в области защиты населения и территории Астраханской области от чрезвычайных ситуаций.
Из материалов дела следует, что Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения природоохранного законодательства об обращении с биологическими отходами на территории Астраханской области, в ходе которой установлено, что на территории <адрес> области расположены 13 бесхозных скотомогильников, которые относятся к объектам I класса опасности санитарной классификации.
Согласно ветеринарно-санитарным карточкам, актам ветеринарно-санитарного обследования у 13 безхозных скотомогильников отсутствуют проекты расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон.
Статьей 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Разделом 7 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 скотомогильники отнесены к I классу санитарной классификации объектов и сооружений и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.12).
Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 года N 13-7-2/469.
Системный анализ приведенных норм в их взаимной связи позволяет сделать вывод, что указание в пункте 5.4 названных Ветеринарно-санитарных правил размера санитарно-защитной зоны скотомогильника (биотермической ямы) носит ориентировочный характер.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон.
С момента вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222 СанПиН действуют в части, не противоречащей Правилам.
Пунктом 3 указанных Правил предусмотрено, что решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимает по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию.
Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны указанных выше 13 безхозных скотомогильников, расположенных на территории Астраханской области, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.
Удовлетворяя административные исковые требования о признании незаконным бездействия Правительства Астраханской области в части непринятия мер к разработке и представлению в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников и возложении обязанности устранить допущенные нарушения, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований закона Правительством Астраханской области не принимаются меры по предупреждению болезней, общих для человека и животных, не реализуются в указанной сфере полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Выявленное в деятельности ответчика бездействие нарушает предусмотренную статью 42 Конституции Российской Федерации гарантированную защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, поскольку они основаны на правильном толковании и применении норм материального права, а также исследованных судом обстоятельствах, подтвержденных материалами дела.
Не может служить основанием для отмены принятого судом решения довод жалобы о том, что Правительство Астраханской области является ненадлежащим административным ответчиком и суд незаконно возложил на него обязанность по принятию мер к разработке и представлению в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников.
В силу статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статьям 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологическогоблагополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации на территории субъекта Российской Федерациимероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Для осуществления данных полномочий согласно подпункту "ц" пункта 2 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе скотомогильники (биотермические ямы).
Поскольку реализация задач по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, а также по защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе их финансирование, возложена в силу приведенных норм права на субъект Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что обязанность по устранению выявленных в ходе прокурорской проверки нарушений должна быть возложена на Правительство Астраханской области, являющегося высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 1 Закона Астраханской области "О Правительстве Астраханской области".
Доводы жалобы об отсутствии законодательного регулирования спорных правоотношений и необходимости возложения указанной Астраханским межрайонным природоохранным прокурором в иске обязанности на органы местного самоуправления несостоятельны, поскольку в отношении такого специфического объекта прав, как скотомогильники (биотермические ямы), имеются специальные нормы, системное толкование которых свидетельствует о том, что собственниками указанного имущества могут являться только Российская Федерация либо субъект Российской Федерации.
Действующим законодательством возможность нахождения скотомогильников в собственности органов местного самоуправления не предусмотрена. В этой связи не имеется оснований для возложения на органы местного самоуправления обязанности в части принятия мер к разработке и представлению в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников.
Вопреки доводам жалобы Правительства Астраханской области о неприменении судом положений, позволяющих исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать или инициировать процедуру принятия в собственность субъекта Российской Федерации бесхозяйного имущества, судебная коллегия отмечает, что гражданским законодательством установлен специальный способ приобретения права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, регулируемый пунктом 3 статьи 218, статьями 225, 226, пунктом 1 статьи 235, статьей 236 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что полномочия по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, а также по защите населения от болезней, общих для человека и животных и денежные средства для их реализации в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", Правительством Астраханской области муниципальным районам не передавались и доказательств невозможности совместных с органами местного самоуправления действий в рамках действующего законодательства по принятию в собственность субъекта Российской Федерации бесхозных скотомогильников не приведены, доводы Правительства Астраханской области в данной части признаются судебной коллегией несостоятельными.
Доводы жалобы о том, что с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование в силу части 13 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не могут являться основанием для освобождения Правительства Астраханской области от обязанности соблюдения требований действующего закона в части принятия своевременных мер, направленных на предупреждение и ликвидацию болезней животных, защиту населения от болезней, общих для человека и животных. Несоответствие бесхозных скотомогильников требованиям ветеринарно-санитарных правил влечет ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки на территории муниципальных образований, загрязнение атмосферного воздуха, почвы, водных объектов продуктами разложения трупов животных, создает условия для распространения болезней животных, в том числе общих для человека и животных, чем нарушает права граждан на охрану жизни и здоровья, создает условия для возникновения чрезвычайной ситуации.
Ссылка в жалобе на значительные финансовые затраты при производстве работ по разработке проектов санитарно-защитных зон не может повлечь для субъекта Российской Федерации прекращение предоставленных законом в данной сфере полномочий и установленных обязанностей.
С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что суд разрешилзаявленные требования по имеющимся в деле доказательствам и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административных исковых требований.
Поскольку доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судом первой инстанции, и не опровергают выводов судебного решения, то оснований для отмены решения суда не имеется.
Каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения, по делу не установлено.
Доводы жалобы о том, что судом не были выполнены действия по замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим со ссылкой на часть 1 статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежат отклонению, поскольку Астраханский межрайонный природоохранный прокурор до принятия судебного акта изменил административные исковые требования в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указав в качестве административного ответчика Правительство Астраханской области.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции о признании незаконным бездействия Правительства Астраханской области по непринятию мер к разработке и представлению в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников является обоснованным и не подлежащим отмене.
Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с решением суда в части установления срока устранить допущенные нарушения в течение шести месяцев со дня вступления решения в законную силу по следующим основаниям.
При определении сроков, в течение которых Правительство Астраханской области обязано разработать и представить в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников, суд первой инстанции не принял во внимание, что согласно пункту 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.
Учитывая характер обязанности, которая возложена на административного ответчика обжалуемым решением, объема, перечня необходимых работ для разработки проектов расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, а также предусмотренного времени для проведения необходимых мероприятий, судебная коллегия приходит к выводу, что установленный районным судом срок является недостаточным, решение в данной части подлежит изменению и установлению срока для устранения допущенного нарушения до 31 декабря 2019 года.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда
определила:
решение Кировского районного суда г. Астрахани от 11 декабря 2018 года изменить в части установленного судом срока исполнения решения суда, обязав Правительство Астраханской области разработать и предоставить в Управление Росприроднадзора по Астраханской области проектов расчётных (предварительных) санитарно-защитных зон на 13 бесхозных скотомогильников в срок до 31 декабря 2019 года.
В остальной части решение Кировского районного суда г. Астрахани от 11 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Астраханской области - без удовлетворения.
Председательствующий Обносова М.В.
Судьи областного суда Хаирова Д.Р.
Сорокина О.А.
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
