Дата принятия: 19 марта 2020г.
Номер документа: 33а-550/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КАМЧАТСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 марта 2020 года Дело N 33а-550/2020
Судья Степанова Ю.Н.
Дело N 33а-550/2020
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ Судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда в составе:
председательствующего
Воскресенской В.А.,
судей
Гончаровой Н.В. и Ивакина А.Ю.,
при секретаре
Шинкееве М.Ю.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Петропавловске-Камчатском 19 марта 2020 года административное дело по апелляционному представлению помощника прокурора города Петропавловска-Камчатского Пузыревича А.Н. на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 15 ноября 2019 года, которым постановлено:
административное исковое заявление первого заместителя прокурора города Петропавловска-Камчатского в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа об оспаривании бездействия, выразившегося в необеспечении независимым резервным источником электроснабжения котельных: N 40 "КМП" ул. Тушканова, д. 11а, N 42 "Заозерная" ул. Новая, д. 11а, N 2 "КГТУ" ул. Победы, д. 79а, N 13 "Октябрьская" ул. Октябрьская, д. 5а, N 14 "Халактырка" ул. Невского, д. 1 в городе Петропавловске-Камчатском и N 16 "Долиновка" ул. Ракетная, Спортивная в поселке Долиновка, являющихся муниципальным имуществом, возложении обязанности в срок до 1 ноября 2020 года обеспечить котельные независимым резервным источником электроснабжения оставить без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Гончаровой Н.В., объяснения представителей административного истца первого заместителя прокурора города Петропавловска-Камчатского Федорук И.Ю., Пузыревича А.Н., Колобова В.А., поддержавших доводы апелляционного представления, возражения на представление представителей административного ответчика администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Серебренниковой Е.О., Савченковой А.В., объяснения представителя заинтересованного лица ПАО "Камчатскэнерго" Липатовой Е.В., полагавшей решение незаконным, а апелляционное представление подлежащим удовлетворению, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
первый заместитель прокурора города Петропавловска-Камчатского, действуя в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, в котором просил признать незаконным бездействие администрации Петропавловск-Камчатского городского округа по необеспечению независимыми резервными источниками электроснабжения котельных, являющихся муниципальным имуществом; возложить на администрацию Петропавловск-Камчатского городского округа обязанность в срок до 1 ноября 2020 года обеспечить независимыми резервными источниками электроснабжения котельные N 40 "КМП", N 42 "Заозерная", N 2 "КГТУ", N 13 "Октябрьская", N 14 "Халактырка", N 16 "Долиновка.
В обоснование иска указал, что в соответствии с требованиями пунктов 1.12, 14.2 СНиП II-35-76 "Котельные установки" котельные первой или второй категорий надежности должны быть обеспечены независимыми резервными источниками электроснабжения. Проведенной прокуратурой проверкой установлено, что вышеуказанные котельные не имеют независимого резервного источника электроснабжения. Собственником котельных является Петропавловск-Камчатский городской округ, который передал котельные в аренду ПАО "Камчатскэнерго". Считает, что непринятие администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа мер, направленных на обеспечение котельных резервными источниками электроснабжения, нарушает права граждан - потребителей коммунальной услуги на ее качественное и бесперебойное получение, не позволяет предотвратить чрезвычайную ситуацию, обеспечить бесперебойное функционирование объектов жизнеобеспечения и соблюдение конституционных прав граждан на безопасные условия проживания, создает предпосылки для возникновения чрезвычайных ситуаций, приводящих к угрозе жизни и здоровью людей.
В судебном заседании представители административного истца помощники прокурора города Петропавловска-Камчатского Колобов В.А. и Пузыревич А.Н. требования поддержали.
Представители административного ответчика администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Савченкова А.В. и Штейн М.А. возражали против удовлетворения иска.
Представитель заинтересованного лица ПАО "Камчатскэнерго" Гасенчикова Т.В. полагала требования прокурора подлежащими удовлетворению.
Рассмотрев дело, суд постановилуказанное решение.
В апелляционном представлении старший помощник прокурора города Петропавловска-Камчатского Пузыревич А.Н. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым требования прокурора удовлетворить. Указывает, что с выводом суда первой инстанции о невозможности отнесения котельных к определенной категории надежности электроснабжения нельзя согласиться. Действующим законодательством определено, что электроприемники котельных по надежности электроснабжения относятся к категории не ниже второй и должны быть обеспечены резервным источником питания электроэнергией. Требования Правил устройства электроустановок рекомендуется применять для действующих электроустановок, если это повышает надежность электроустановки или если ее модернизация направлена на обеспечение требований безопасности, которые распространяются на действующие электроустановки. Обеспечение котельных резервными источниками питания будет способствовать недопущению нарушения прав граждан на безопасное и качественное теплоснабжение, направлено на уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, что повышает надежность используемой электроустановки.
В возражениях на апелляционное представление администрация Петропавловск-Камчатского городского округа считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.
В письменном мнении на апелляционное представление заинтересованное лицо ПАО "Камчатскэнерго" полагает решение подлежащим отмене, а апелляционное представление прокурора - удовлетворению.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы настоящего административного дела и материалы гражданского дела N 2-2378/2016, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются обеспечение надежности теплоснабжения и обеспечение безопасной эксплуатации объектов теплоснабжения.
На основании статей 44, 48 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа администрация Петропавловск-Камчатского городского округа является исполнительно-распорядительным органом городского округа, наделенным Уставом городского округа полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Камчатского края.
К полномочиям администрации Петропавловск-Камчатского городского округа относится осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества городского округа, переданного в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также имущества, составляющего муниципальную казну городского округа; организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территории городского округа, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 7 августа 2019 года по 30 августа 2019 года прокуратурой города Петропавловска-Камчатского проведены проверки исполнения администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа и ПАО "Камчатскэнерго" требований законодательства, регламентирующего подготовку к отопительному сезону (том 1 л.д. 106, 109).
Проверкой установлено, что в эксплуатации ПАО "Камчатскэнерго" на территории Петропавловск-Камчатского городского округа находятся шесть котельных, не имеющих независимых резервных источников электроснабжения, в том числе - N 40 "КМП", N 42 "Заозерная", N 2 "КГТУ", N 13 "Октябрьская", N 14 "Халактырка", N 16 "Долиновка".
Данные котельные являются муниципальным имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа и переданы ПАО "Камчатскэнерго" в аренду на основании договоров аренды N 1/ар-12 от 1 января 2012 года и N 06-02/02 от 1 февраля 2012 года, дополнительных соглашений N 1, N 2 от 1 марта 2018 года (том 1 л.д. 22-85, 86-89, 90-96, том 2 л.д. 79-102, 103-108).
Первый заместитель прокурора города Петропавловска-Камчатского, ссылаясь на необходимость отнесения вышеперечисленных котельных к первой либо второй категории надежности электроснабжения и указывая на обязанность органа местного самоуправления, как собственника имущества, обеспечить их независимыми резервными источниками электроснабжения, обратился в суд с административным иском о признании бездействия администрации незаконным.
Разрешая заявленные прокурором требования, суд первой инстанции, изучив представленные сторонами доказательства, пришел к выводу, что административным истцом не доказано бездействие администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, поскольку Правила устройства электроустановок, утвержденные Приказом Минэнерго РФ от 8 июля 2002 года N 204 и устанавливающие требования в части обеспечения котельных резервными источниками электроснабжения, распространяются на вновь сооружаемые и реконструируемые установки, тогда как заявленные в иске котельные таковыми не являются. Кроме того прокурором не представлено доказательств, подтверждающих отнесение электроприемников котельных по надежности электроснабжения к первой или второй категории, в связи с чем отказал в удовлетворении требований прокурора.
Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции согласиться не может.
В соответствии со статьей 9 КАС РФ законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.
Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ). Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226 КАС РФ).
В силу статьи 3 КАС РФ правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел являются задачами административного судопроизводства.
Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
Приведенные законоположения являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту и возлагают на суд обязанность осуществлять руководство процессом, разъяснять лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждать о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывать участвующим в деле лицам содействие в реализации их прав, создавать условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении дел.
Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, и круг необходимых доказательств суд определяет самостоятельно в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.
Непредставление в материалы дела доказательств в обоснование заявленных требований, в отсутствие принятия судом мер на истребование соответствующих доказательств, не может быть положено в основу решения суда об отказе в удовлетворении заявленных требований по мотиву недоказанности.
В соответствии с пунктами 1 и 2 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если установит, что оспариваемые решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями соответствующими нормативными правовыми актами, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.
Суд первой инстанции, признавая требования прокурора необоснованными ввиду их недоказанности, не применил положения вышеуказанных процессуальных норм и не установил имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства, что умаляет конституционное право на судебную защиту и не соответствует требованиям реального обеспечения прав и свобод граждан и организаций правосудием. Принимая решения по нормам главы 22 КАС РФ, суд не может сделать вывод о недоказанности административным истцом бездействия ответчика, он должен однозначно установить соответствие действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, требованиям нормативных правовых актов.
Согласно статье 2 Закона о теплоснабжении надежность теплоснабжения определяется таким состоянием системы теплоснабжения, при котором обеспечиваются качество и безопасность теплоснабжения.
Правилами организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 августа 2012 года N 808, установлено, что определение системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе анализа и оценки: схем теплоснабжения поселений, городских округов; статистики причин аварий и инцидентов в системах теплоснабжения; статистики жалоб потребителей на нарушение качества теплоснабжения. Указанные анализ и оценка осуществляются в соответствии с методическими указаниями по анализу показателей, используемых для оценки надежности систем теплоснабжения, утвержденными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 121).
Органы местного самоуправления, федеральные органы исполнительной власти, теплоснабжающие и теплосетевые организации, потребители обязаны предоставлять органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации сведения, необходимые для проведения анализа и оценки надежности теплоснабжения на территории поселений, городских округов (пункт 122).
Для оценки надежности систем теплоснабжения используется среди прочих показатель надежности электроснабжения источников тепловой энергии (пункт 123).
Приказом Минрегиона России от 26 июля 2013 года N 310 утверждены Методические указания по анализу показателей, используемых для оценки надежности систем теплоснабжения (далее - Методические указания).
Методические указания определяют порядок анализа и оценки систем теплоснабжения поселений, городских округов в целях создания системы мер, направленных на повышение надежности малонадежных и ненадежных систем теплоснабжения и развитие надежных и высоконадежных систем теплоснабжения.
При оценке показателей используется классификация систем теплоснабжения поселений, городских округов в соответствии с пунктом 124 Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 года N 808: высоконадежные; надежные; малонадежные; ненадежные.
Пунктами 11, 12 Методических указаний установлено, что показатель надежности электроснабжения источников тепловой энергии (Кэ) характеризуется наличием или отсутствием резервного электропитания:
Кэ = 1,0 - при наличии резервного электроснабжения;
Кэ = 0,6 - при отсутствии резервного электроснабжения.
В зависимости от полученных показателей надежности Кэ, Кв, Кт и Ки источники тепловой энергии могут быть оценены как малонадежные - при Ки = 0,5 и при значении меньше 1 одного из показателей Кэ, Кв, Кт.
Из материалов дела следует, что котельные N 40 "КМП", N 42 "Заозерная", N 2 "КГТУ", N 13 "Октябрьская", N 14 "Халактырка", N 16 "Долиновка" не имеют резервных источников электроснабжения, то есть являются малонадежными.
По итогам анализа и оценки систем теплоснабжения поселений, городских округов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны разделить системы теплоснабжения на высоконадежные, надежные, малонадежные и ненадежные и определить систему мер по повышению надежности для малонадежных и ненадежных систем теплоснабжения с включением необходимых средств в инвестиционные программы и тарифы теплоснабжающих и теплосетевых организаций или с выделением средств из бюджетов субъектов Российской Федерации. Итоги анализа и оценки систем теплоснабжения поселений, городских округов направляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в органы федерального государственного энергетического надзора (пункт 124).
Принимая во внимание природно-климатические условия Камчатского края, его удаленность и отрезанность от иных регионов страны ввиду отсутствия наземного транспортного сообщения с материковой частью страны, состав объектов, обслуживаемых спорными котельными, в том числе объекты здравоохранения и социальной сферы, отсутствие на указанных котельных резервных источников электроснабжения в случае возникновения аварийной ситуации при низкой температуре воздуха может привести к прекращению подачи тепла на неопределенный срок, что ставит под угрозу жизнь и здоровье людей. При этом риск возникновения чрезвычайной ситуации на территории города увеличивается ввиду высокой сейсмичности территории.
О необходимости установления резервных источников питания на котельных и необходимости включения мероприятий по повышению надежности котельных в муниципальную программу "Энергоэффективность, развитие энергетики и коммунального хозяйства, обеспечение жителей Петропавловск-Камчатского городского округа коммунальными услугами, услугами по благоустройству территории и охрана окружающей среды" ПАО "Камчатскэнерго" неоднократно уведомляло администрацию Петропавловск-Камчатского городского округа и Министерство ЖКХ и энергетики Камчатского края.
В ответ администрация Петропавловск-Камчатского городского округа сообщала о реализации мероприятий по обеспечению котельных резервными источниками электроснабжения при выделении Министерством ЖКХ и энергетики Камчатского края средств из бюджета Камчатского края.
Однако Министерство ЖКХ и энергетики Камчатского края к участию в деле не привлечено, не выяснено, какая система мер по повышению надежности разработана для данных котельных, включены ли необходимые средства в инвестиционные программы и тарифы теплоснабжающей организаций, если не включены, то почему, выделялись ли средства из бюджета Камчатского края на эти мероприятия, если не выделялись, то по какой причине, какие меры в данном направлении предпринимались теплоснабжающей организацией - ПАО "Камчатскэнерго", учитывая, что инвестиционные программы в силу Правил согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 года N 410, разрабатываются непосредственно регулируемой организацией и подлежат утверждению органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме этого суду надлежало выяснить, относится ли вопрос, о разрешении которого обратился к административному ответчику административный истец с иском, к компетенции администрации ПКГО, уточнить требования административного истца по вопросу, какими именно резервными источниками питания должны быть обеспечены котельные, может ли решение этого вопроса относиться к компетенции органа муниципального управления или входит в компетенцию теплоснабжающей организации, по какой причине до настоящего времени мероприятия по оснащению котельных резервными источниками электроснабжения не включены в муниципальную программу Петропавловск-Камчатского городского округа "Энергоэффективность, развитие энергетики и коммунального хозяйства, обеспечение жителей Петропавловск-Камчатского городского округа коммунальными услугами, услугами по благоустройству территории и охрана окружающей среды", обращалась ли администрация Петропавловск-Камчатского городского округа в Министерство ЖКХ и энергетики Камчатского края с предложением о включении мероприятий по обеспечению спорных котельных резервными источниками электроснабжения, а также принимались ли органами исполнительной власти Камчатского края меры по обеспечению надежности соответствующих котельных.
Между тем судом первой инстанции решение об отказе в удовлетворении административного иска принято без исследования указанных выше вопросов. А фактически заявленное требование административного истца о признании незаконным бездействия администрации Петропавловск-Камчатского городского округа осталось не рассмотренным, поскольку, установив наличие нарушенного права неопределенного круга лиц, обслуживаемого спорными котельными, на надежную работу объектов жизнеобеспечения, суд, придя к выводу о недоказанности бездействия ответчика, не установил, соответствует ли оспоренное бездействие администрации Петропавловск-Камчатского городского округа требованиям нормативных правовых актов в сфере теплоснабжения, а если такое бездействие отсутствует, не принял мер к установлению надлежащего ответчика и восстановлению нарушенного права, тогда как разрешение этих вопросов было обязательным условием принятия судом законного и обоснованного решения.
Согласно пункту 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм процессуального права.
Решение суда первой инстанции в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Исходя из требований пункта 3 статьи 309 КАС РФ, если судом был разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, суд апелляционной инстанции отменяет решение суда и направляет административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует решить вопрос о привлечении к участию в деле Министерства ЖКХ и энергетики Камчатского края, правильно определить круг лиц, участвующих в деле, и их процессуальное положение, чтобы разрешение спора не повлекло нарушения прав либо освобождения от обязанности лиц, к участию в деле не привлеченных, выяснить все обстоятельства, подлежащие установлению в соответствии с частью 9 статьи 226 КАС РФ, и с учетом поступивших сведений принять законное и обоснованное решение. Учесть, что доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.
Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 15 ноября 2019 года отменить.
Административное дело по иску первого заместителя прокурора города Петропавловска-Камчатского к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа о признании незаконным бездействия и возложении обязанности направить в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края на новое рассмотрение.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
