Дата принятия: 23 июля 2019г.
Номер документа: 33а-549/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ МАГАДАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 июля 2019 года Дело N 33а-549/2019
Судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего Адаркина И.А.,
судей Вилер А.А., Филенко М.А.
при секретаре Родионовой Е.И.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Сусуманского района к администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" о признании незаконным бездействия, связанного с не опубликованием (обнародованием) в официальном печатном органе нормативных правовых актов, обязании совершить требуемые действия
по апелляционному представлению прокурора Сусуманского района на решение Сусуманского районного суда Магаданской области от 6 мая 2019 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Филенко М.А., пояснения прокурора Зариповой Е.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда
УСТАНОВИЛА:
прокурор Сусуманского района Магаданской области обратился в суд с указанным административным иском в обоснование которого сообщил, что проведенной проверкой соблюдения требований федерального законодательства было установлено, что в нарушение положений Конституции Российской Федерации и иного федерального и областного законодательства о порядке вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов, административным ответчиком фактически применяются официально не опубликованные нормативные акты, а именно:
- постановление от 22 января 2016 года N 24 "Об утверждении Положения об Управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа";
- постановление от 23 июня 2017 года N 381 "Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии органов местного самоуправления Сусуманского городского округа";
- постановление от 11 апреля 2018 года N 167 "Об утверждении Положения об управлении правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа".
Указал, что направленное в адрес главы администрации Сусуманского городского округа представление от 31 января 2019 года административный ответчик отклонил, указывая, что перечисленные акты являются локальными актами, действующими в отношении ограниченного круга лиц, содержащими нормы трудового права, принимаемыми работодателем в пределах его компетенции.
Ссылаясь на приведенные в иске нормы права, позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50, полагал мнение администрации Сусуманского городского округа неправомерным, а перечисленные акты нормативными, подлежащими опубликованию.
Кроме того обращал внимание, что административным ответчиком опубликованы, с внесением сведений в соответствующий регистр, нормативные акты о внесении изменений в перечисленные в административном иске постановления.
В связи с допущенным, в нарушение требований федерального и регионального законодательства бездействием, прокурор просил суд признать его незаконным и возложить на административного ответчика обязанность опубликовать нормативные акты в официальном печатном органе и направить сведения об опубликовании в правительство Магаданской области для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Магаданской области.
Решением Сусуманского районного суда от 6 мая 2019 года в удовлетворении административного иска прокурора Сусуманского района отказано.
Частично не согласившись с решением суда, прокурор района подал апелляционное представление, в котором сообщает, что не оспаривает вывод суда первой инстанции о том, что постановление администрации Сусуманского городского округа от 22 июня 2016 года N 24 принято неуполномоченным должностным лицом, в связи с чем оснований для его опубликования не имеется.
Относительно постановления от 23 июня 2017 года N 381 "Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии органов местного самоуправления Сусуманского городского округа" и постановления от 11 апреля 2018 года N 167 "Об утверждении Положения об управлении правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа" прокурор приводит доводы и правовые основания, изложенные в административном иске.
Настаивает, что указанные постановления обладают признаками нормативно-правовых актов, затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц.
В частности сообщает, что постановление администрации Сусуманского городского округа от 23 июня 2017 года N 381 "Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии органов местного самоуправления Сусуманского городского округа" принято во исполнение статьи 18 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Магаданской области от 13 июня 2007 года N 859-ОЗ "О типовом Положении о проведении аттестации муниципальных служащих", содержит правовые нормы обязательные для неопределенного круга лиц, поскольку численный состав муниципальных служащих органов местного самоуправления, структурных (отраслевых) органов местного самоуправления может меняться в связи с приемом (увольнением) лиц, увеличением штатной численности работников, не содержит срока действия, рассчитан на неоднократное применение.
Указывает, что в состав аттестационной комиссии включаются лица, которые не являются муниципальными служащими, поэтому неопубликование данного постановления затрагивает права лиц, которые могут быть включены в состав этой комиссии, а также создать конфликт интересов.
Полагает, что пункт 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" содержит разъяснение о том, что порядок проведения аттестации, предусматривающий возможность увольнения работника, регулируется нормативным актом.
Относительно постановления от 11 апреля 2018 года N 167 "Об утверждении Положения об управлении правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа" указывает, что в структуру этого управления входят: юридический отдел, отдел ЗАГС, сектор исполнения полномочий (опека и попечительство, комиссия по делам несовершеннолетних), поэтому неопубликование данного акта лишает граждан неопределенного круга лиц права на получение достоверной информации о том, какое из структурных подразделений исполняет муниципальные услуги, в том числе в сфере детства, опеки и попечительства, поддержки населения, записи актов гражданского состояния.
Обращает внимание, что Положением предусмотрено право управления запрашивать и получать материалы, необходимые для осуществления своей деятельности от структурных подразделений, отраслевых (функциональных) органов администрации, подведомственных учреждений, а также от органов государственной власти и местного самоуправления, привлекать работников администрации к совместной работе по подготовке проектов правовых актов, обеспечения судебной защиты интересов администрации, участвовать во взаимодействии с органами и организациями любых форм собственности и гражданами по своим вопросам. В связи с этим полагает, что указанное постановление также затрагивает права неопределенного круга лиц.
Отмечает, что рассматриваемые постановления были направлены для их включения в регистр нормативных правовых актов и мер по их исключению из регистра административным ответчиком не принято.
Кроме того полагает, что вывод суда первой инстанции о том, что размещение текста рассматриваемых постановлений на официальном сайте муниципального образования достаточно для возможности ознакомления с ними широкого круга лиц не соответствует положениям части 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ о том, что нормативные правовые акты вступают в силу только после их официального опубликования.
Указывает, что в соответствии с Уставом муниципального образования "Сусуманский городской округ" официальным опубликованием правового акта считается первая публикация полного текста в периодическом печатном издании, поэтому размещение на официальном сайте не отменяет обязанности по опубликованию.
Сообщает, что доказательств ознакомления муниципальных служащих с названными правовыми актами в материалах дела не имеется.
В возражениях на апелляционное представление администрация Сусуманского городского округа считает решение суда первой инстанции законным, доводы прокурора необоснованными.
Участвующий в судебном заседании прокурор поддержала доводы иска и апелляционного представления, просила отменить решение суда первой инстанции в обжалуемой части и принять новый судебный акт об удовлетворении административного иска.
Представитель административного ответчика, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. На основании положений статьи 150, части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Статьей 308 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации предусмотрено, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Выслушав объяснения прокурора, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования.
Статьей 7 Устава муниципального образования "Сусуманский городской округ" установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: данный Устав, решения принятые на местном референдуме, нормативные акты Собрания представителей Сусуманского городского округа, постановления, распоряжения и иные правовые акты главы муниципального образования, местной администрации, а также правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 2).
В силу пункта 4 статьи 7 Устава глава Сусуманского городского округа в пределах своих полномочий издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Магаданской области, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
Кроме того, в силу 5 указанной статьи Устава глава округа издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции Уставом.
Статьей 33 Устава предусмотрены полномочия главы по изданию нормативных правовых актов (пункт 3 части 1), а также по осуществлению общего руководства деятельности администрации, ее структурных подразделений по решению вопросов, отнесенных к компетенции администрации (пункт 2 части 2) и утверждению положений о структурных подразделениях администрации (пункт 4 части 2).
Как следует из содержания постановления администрации Сусуманского городского округа от 23 июня 2017 года N 381 "Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии органов местного самоуправления Сусуманского городского округа" им установлен порядок работы и состав аттестационной комиссии, цели и сроки проведения аттестации муниципальных служащих, перечень лиц, не подлежащих аттестации, полномочия председателя комиссии и других ее членов, порядок принятия решения. Установлено, что при исполнении своих функций, аттестационная комиссия руководствуется федеральным законодательством и законодательством Магаданской области о муниципальной службе, данным Порядком.
Постановление от 11 апреля 2018 года N 167 "Об утверждении Положения об управлении правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа" содержит указание на состав данного Управления, как структурного подразделения администрации Сусуманского городского округа, не являющегося юридическим лицом, его задачи и компетенцию, права и обязанности, полномочия руководителя.
Статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов местного значения муниципального, городского округа, по урегулированию которых могут издаваться муниципальные нормативные акты.
Утверждение порядка аттестации муниципальных служащих, а также организация работы структурных подразделений органа местного самоуправления к таким вопросам указанным Законом не отнесены.
По мнению судебной коллегии, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что постановления администрации Сусуманского городского округа от 23 июня 2017 года N 381 "Об утверждении Порядка работы аттестационной комиссии органов местного самоуправления Сусуманского городского округа" и от 11 апреля 2018 года N 167 "Об утверждении Положения об управлении правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа" не содержат нормативных предписаний, устанавливающих обязательных норм и правил поведения для неопределенного круга лиц, а целью их издания является внутренняя организация работы и распределение обязанностей между подразделениями администрации.
Апелляционное представление не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции.
Из утверждения прокурора о том, что численный состав муниципальных служащих зависит от штатной численности и может периодически меняться, не следует, что круг лиц, на который распространяется положение об аттестации, не определен.
Напротив, этот довод подтверждает вывод суда о том, что это положение является внутренним актом, регулирующим порядок прохождения муниципальной службы в администрации Сусуманского городского округа и ее подразделениях.
Пункт 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", вопреки доводам апелляционного представления, содержит разъяснение о том, что порядок проведения аттестации регулируется не только нормативными актами, но и локальными актами работодателя.
Тот факт, что в состав аттестационной комиссии, в качестве ее членов, могут входить лица, не являющиеся муниципальными служащими, не делает круг лиц не определенным, поскольку, в данном случае, положение об аттестационной комиссии распространяется только на муниципальных служащих и членов аттестационной комиссии.
Довод представления о том, что неопубликование постановления от 11 апреля 2018 года N 167 "Об утверждении Положения об управлении правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа" лишает граждан неопределенного круга лиц права на получение достоверной информации о том, какое из структурных подразделений исполняет муниципальные услуги, признается судебной коллегией несостоятельным, так как из материалов дела следует, и сторонами не оспаривается, что данное постановление размещено на официальном сайте административного ответчика и доступ к нему у широкого круга заинтересованных лиц имеется.
Необходимость получения информации о работе управления правого обеспечения исполнения полномочий администрации не свидетельствует о том, что данное постановление обладает признаками нормативно-правового акта.
Установленное Положением право сотрудников управления запрашивать и получать материалы от других структурных подразделений, отраслевых (функциональных) органов администрации, подведомственных учреждений, а также от органов государственной власти и местного самоуправления, привлекать работников администрации к совместной работе по подготовке проектов правовых актов, обеспечения судебной защиты интересов администрации, участвовать во взаимодействии с органами и организациями любых форм собственности и гражданами по своим вопросам также не свидетельствует о нормативном характере данного положения.
Пунктами 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Доводы прокурора Сусуманского района, изложенные в административном иске и апелляционном представлении о том, что рассматриваемые постановления администрации Сусуманского городского округа обладают указанными признаками, судебная коллегия находит ошибочными.
При этом апелляционная инстанция отмечает, что в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт органа местного самоуправления, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовых последствий, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации подсудностью.
Таким образом, порядок опубликования нормативного правового акта подлежит проверке в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного иска об оспаривании нормативного правового акта, а нарушение такого порядка не является препятствием для принятия административного иска к производству суда и может являться основанием для признания нормативного правового акта недействующим (подпункт "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50).
Следовательно, прокурором, в данном случае, избран ненадлежащий способ защиты прав неопределенного круга лиц - признание незаконным бездействия по не опубликованию нормативного правового акта в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворения административного иска.
Иные приведенные в апелляционном представлении доводы были предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили надлежащую правовую оценку и не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора, судом не допущено.
Оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены судебного постановления не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Сусуманского районного суда Магаданской области от 6 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Сусуманского района - без удовлетворения.
Председательствующий
судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
