От 19 января 2022 года №33а-5472/2021,33а-280/2022

 
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
 
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
 
от 19 января 2022 года Дело N 33а-280/2022
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе: председательствующего Евлогиевой Т.Н., судей Кудряшовой Р.Г., Фоминой Н.Э., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ниловой О.В., при участии прокурора Михайловой Я.С., представителя административного истца Григорьева А.В., рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики административное дело по административному иску председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики об оспаривании представления прокурора, поступившее по апелляционной жалобе представителя председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александрова Ю.В.- Григорьева А.В. на решение Цивильского районного суда Чувашской Республики от 10 ноября 2021 года,
Заслушав доклад судьи Кудряшовой Р.Г., судебная коллегия
установила:
10 сентября 2021 года прокурором Цивильского района Чувашской Республики Гришиным В.А. в адрес председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александрова Ю.В. внесено представление N 03-04-2021 об устранении нарушений градостроительного законодательства и недопущении их впредь.
Председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александров Ю.В. обратился в суд с административным иском, в котором с учетом последующего уточнения, просил признать недействительным и незаконным указанное представление прокурора, мотивируя свое требование тем, что данное представление поступило в его адрес 10 сентября 2021 года.
16 июля 2021 года постановлением главы администрации Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики назначены публичные слушания на 16 августа 2021 года по проекту внесения изменений в Генеральный план Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики, утвержденный решением Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района от 25 ноября 2008 года.
По результатам публичных слушаний Главой Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики был подписан протокол публичных слушаний по рассмотрению проекта внесения изменений в Генеральный план Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики от 16 августа 2021 года N 2, а также Заключение о результатах публичных слушаний от 19 августа 2021 года, которые, как полагает прокурор, подписаны не уполномоченным лицом - главой администрации Рындинского сельского поселения, а не председателем Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района, либо иным уполномоченным им лицом из числа депутатов сельского поселения. С такой позицией прокурора согласиться нельзя, поскольку из взаимосвязанных положений Устава Рындинского сельского поселения, Положения о публичных слушаниях в Рындинском сельском поселении Чувашской Республики от 13 сентября 2017 года следует, что Глава Рындинского сельского поселения будучи высшим должностным лицом данного муниципального образования, а в данном случае также и инициатором проведения публичных слушаний, вправе подписывать как протокол от 16 августа 2021 года N 2 о проведении публичных слушаний, так и Заключение о результатах публичных слушаний от 19 августа 2021 года. Кроме того, председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения уполномочил вместо себя вести и подписывать протокол публичных слушаний Главе Рындинского сельского поселения Федоровой В.Е., о чем имеется доверенность от 15 июля 2021 года.
Также в представлении прокурора указано, что нарушения закона допущены в связи с ненадлежащим исполнением должностных обязанностей работниками администрации Рындинского сельского поселения и ослабления контроля со стороны его руководства, в связи с чем необходимо рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности. В резолютивной части представления прокурор предлагает председателю Собрания депутатов Рындинского сельского поселения принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих, и недопущению их впредь. За ненадлежащее исполнение своих обязанностей рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности. Между тем, Глава Рындинского сельского поселения, Собрание депутатов и администрация Рындинского сельского поселения являются разными (отдельными) структурами органов местного самоуправления Рындинского сельского поселения каждый со своими полномочиями.
В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца Григорьев А.В. требование поддержал, прокурор Быков С.А. в удовлетворении административного иска просил отказать.
Административный истец председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александров Ю.В. и заинтересованное лицо Глава администрации Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Федорова В.Е. в судебном заседании не присутствовали.
Решением Цивильского районного суда Чувашской Республики от 10 ноября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.
Не согласившись с данным решением, представитель председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александрова Ю.В. - Григорьев А.В. подал апелляционную жалобу на предмет его отмены по мотивам незаконности и необоснованности.
В суде апелляционной представитель административного истца председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александров Ю.В. - Григорьев А.В. апелляционную жалобу поддержал, представитель административного ответчика прокурор Михайлова Я.С. решение суда полагала законным и обоснованным.
Остальные лица, участвующие в деле, в судебном заседании не присутствовали.
В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, неявка лица в суд является его волеизъявлением, в связи с чем, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.
На основании ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Согласно ч.1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации") при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Согласно ст. 27 ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона.
Предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в числе прочего органами местного самоуправления (п.1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации").
Пунктом 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.
Согласно п. 1 ст. 24 ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой Цивильского района Чувашской Республики на основании поручения прокуратуры Чувашской Республики и обращения депутата Рындинского сельского поселения ФИО1 проведена проверка соблюдения градостроительного законодательства на территории Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики, а также порядка организации и проведения публичных слушаний на территории Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики.
В ходе проведенной прокуратурой проверки установлено, что постановлением администрации Рындинского сельского поселения от 16 июля 2021 года N 44 на 16 августа 2021 года были назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики, утвержденный решением Собрания депутатов Рындинского сельского поселения от 25 ноября 2008 года N 19-5.
Также проверкой установлено, в нарушение п.п.2.7-2.8 Положения о публичных слушаниях, председательствующим на собрании являлась Федорова В.Е. - Глава администрации Рындинского сельского поселения, которая подписала протокол слушаний и Заключение о результатах публичных слушаний.
Согласно журналу регистрации лиц, участвующих на публичных слушаниях Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики, председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Александров Ю.В. на слушаниях не присутствовал.
По результатам проверки в адрес председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Александрова Ю.В. внесено представление от 10 сентября 2021 года, в котором прокурор предложил:
безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, недопущению их впредь;
за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей решить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц;
провести повторные публичные слушания по вопросу внесения изменений в генеральный план Рындинского сельского поселения Цивильского района;
о месте и времени рассмотрения представления сообщить в прокуратуру города для участия представителя прокуратуры при его рассмотрении;
о результатах принятых мер сообщить в прокуратуру в установленный законом месячный срок в письменной форме с приложением приказа о привлечении виновных лиц к ответственности.
Отказывая в удовлетворении административного иска, районный суд обоснованно исходил из того, что оспариваемое представление вынесено прокурором в пределах его полномочий и при наличии к тому законных оснований, в адрес надлежащего лица, содержит конкретные сведения о допущенном нарушении при проведении публичных слушаний, а именно порядка проведения, соответствует критерию исполнимости, факта нарушения прав и законных интересов административного истца не установлено. При этом, представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, прокурором предлагается принять меры к устранению и недопущению выявленных нарушений, в связи с чем не нарушает права председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики.
Так, согласно положениям Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130).
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как одной из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1).
Частью 1 ст. 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
В соответствии с ч. 2 ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.
Согласно п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься, в частности проекты стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, в том числе посредством его размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" или в случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на официальном сайте субъекта Российской Федерации или муниципального образования с учетом положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее в настоящей статье - официальный сайт), возможность представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта, в том числе посредством официального сайта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений, в том числе посредством их размещения на официальном сайте.
Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования может быть установлено, что для размещения материалов и информации, указанных в абзаце первом настоящей части, обеспечения возможности представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по проекту муниципального правового акта, а также для участия жителей муниципального образования в публичных слушаниях с соблюдением требований об обязательном использовании для таких целей официального сайта может использоваться федеральная государственная информационная система "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", порядок использования которой для целей настоящей статьи устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с ч. 5 ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Порядок проведения публичных слушаний в Рындинском сельском поселении Цивильского района Чувашской Республики определен Уставом муниципального образования, принятым решением Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики от 4 июня 2013 года N 21-01 (далее Устав), и Положением о публичных слушаниях в Рындинском сельском поселении Цивильского района Чувашской Республики, утвержденным решением Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики от 13 сентября 2017 года N 23-01, с учетом изменения, внесенного решением от 20 декабря 2019 года N 55-03 (далее Положение).
Пунктом 3 ст. 15 Устава предусмотрено, что по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется нормативным правовым актом Собрания депутатов Рындинского сельского поселения с учетом положений о градостроительной деятельности.
В соответствии с п. 1.5 Положения на публичные слушания в обязательном порядке вносятся проекты генеральных планов (пп. 5).
Указанные вопросы подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых одновременно во всех формах, установленных ст.1.6 Положения.
При этом п.1.6 Положения предусмотрено, что публичные слушания могут проводиться в следующих формах:
- слушания по проектам муниципальных правовых актов на Собрании депутатов Рындинского сельского поселения или администрации Рындинского сельского поселения Цивильского района с участием представителей общественности Рындинского сельского поселения Цивильского района;
- обсуждение населением Рындинского сельского поселения Цивильского района проектов муниципальных правовых актов;
- рассмотрение на заседании Собрания депутатов Рындинского сельского поселения администрации Рындинского сельского поселения Цивильского района проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности Рындинского сельского поселения Цивильского района.
Таким образом, нормативный правовой акт Рындинского сельского поселения Цивильского района, устанавливающий порядок организации и проведения публичных слушаний в сельском поселении, разделяет формы публичных слушаний и допускает возможность их проведения одновременно в трех формах.
Согласно п.2.7 и п. 2.8 Положения председательствующим на слушаниях может быть председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения, либо лицо его заменяющего. Председательствующий ведет слушания и следит за порядком обсуждения вопросов повестки дня слушаний.
Из содержания постановления администрации Рындинского сельского поселения от 16 июля 2021 года N 44, следует, что конкретная форма проведения публичных слушаний, назначенных на 16 августа 2021 года, в нем не указана.
Изложенное обстоятельство в совокупности с положениями п.п. 1.5 и 1.6 Положения, устанавливающими, что проведение публичных слушаний возможно одновременно во всех формах (в рассматриваемом случае их три), позволяет, мнению судебной коллегии, сделать вывод о том, что требование п.2.7 Положения о том, что председательствующим на публичных слушаниях может являться председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения, либо лицо его заменяющее, должно было применяться и к публичным слушаниям, проведенным 16 августа 2021 года.
В соответствии с абз. 2 ст. 31 Устава в случае временного отсутствия председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения, невозможности выполнения им своих обязанностей, а также досрочного прекращения полномочий председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поседения его полномочия временно до вступления в должность лица избранного на должность главы Рындинского сельского поселения путем проведения выборов исполнят заместитель председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения.
В данном же случае, как установлено судом и подтверждается содержанием имеющегося в материалах дела протокола публичных слушаний по рассмотрению проекта внесения изменений в генеральный план Рындинского сельского поселения от 16 августа 2021 года N 2, председательствующим на публичных слушаниях являлась Федорова В.Е. - глава администрации Рындинского сельского поселения, которая подписала протокол публичных слушаний.
Председатель Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Александров Ю.В. на слушаниях не присутствовал, что также подтверждается материалами дела, и данные обстоятельства стороной административного истца не оспариваются.
В этой связи вывод районного суда о том, что у прокурора имелись законные основания для вынесения оспариваемого представления, следует признать правильным, основанным на требованиях закона, регулирующего возникшие спорные публично-правовые отношения и установленных по делу обстоятельствах, а доводы апелляционной жалобы о том, что п.2.7 отнесен к главе 2 Положения и распространяется только при обсуждении депутатами Собрания депутатов сельского поселения или представителями администрации сельского поселения и иными лицами проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности, а рассмотрение обсуждения с населением выделено в отдельную главу 3 Положения, несостоятельными.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, учтенной районным судом при разрешении настоящего административного дела наряду с вышеизложенными нормами закона, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.
В оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении лица к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию должностного лица, которое правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к ответственности.
Соответственно, суждения административного истца о том, что глава Рындинского сельского поселения, Собрание депутатов и администрация Рындинского сельского поселения являются разными (отдельными) структурами органов местного самоуправления Рындинского сельского поселения каждый со своими полномочиями, о незаконности оспариваемого предписания также свидетельствовать не могут.
При таких обстоятельствах совокупности условий, предусмотренных положениями ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для удовлетворения иска не имелось, административным истцом не доказано нарушение его прав, свобод и законных интересов со стороны административного ответчика, а потому судом, вопреки доводам апелляционной жалобы, обоснованно отказано в удовлетворении административного иска.
То обстоятельство, что в настоящее время проект внесения изменений в Генеральный план Рындинского сельского поселения одобрен и утвержден решением Собрания депутатов Рындинского сельского поселения от 15 октября 2021 года N 14-01, на что указано представителем административного истца в судебном заседании суда апелляционной инстанции, основанием для удовлетворения административного иска являться не может, поскольку нормы о соблюдении органом местного самоуправления процедуры предшествующей внесению изменений в генеральный план поселения носят императивный характер.
Таким образом, доводы стороны административного истца сводятся к изложению позиции относительно обоснованности заявленного требования и необходимости переоценки доказательств, из которых исходил суд первой инстанции при постановке своих выводов, которые не основаны на нормах процессуального закона.
Предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке, вопреки доводам жалоба, также не имеется.
Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Цивильского районного суда Чувашской Республики от 10 ноября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя председателя Собрания депутатов Рындинского сельского поселения Цивильского района Чувашской Республики Александрова Ю.В. Григорьева А.В. - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с гл. 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через суд первой инстанции.
Председательствующий Т.Н. Евлогиева
Судьи: Р.Г. Кудряшова
Н.Э. Фомина


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка