Дата принятия: 16 февраля 2018г.
Номер документа: 33а-542/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 февраля 2018 года Дело N 33а-542/2018
от 16 февраля 2018 года
Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:
председательствующего Кущ Н.Г.,
судей: Бондаревой Н.А., Небера Ю.А.,
при секретаре Скороходовой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области к прокуратуре Томской области о признании незаконным решения от 28 сентября 2017 года N 7-1133-017 об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя Арефьева Алексея Михайловича
по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области на решение Советского районного суда г. Томска от 23 ноября 2017 года.
Заслушав доклад судьи Бондаревой Н.А., объяснения представителя Управления Роспотребнадзора по Томской области Нестеренко О.Г., поддержавшей апелляционную жалобу, возражения прокурора Емельяновой С.А., считавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия
установила:
Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Томской области) обратилось в суд с административным иском к прокуратуре Томской области, с учетом уточнений требований административного иска просило признать незаконным принятое заместителем прокурора Томской области Кошелем И.П. решение об отказе в согласовании проведения Управлением Роспотребнадзора по Томской области внеплановой выездной проверки в отношении ИП Арефьева А.М. N 7-1133-017 от 28.09.2017.
В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемым решением в проведении внеплановой выездной проверки в отношении ИП Арефьева А.М. отказано на основании подпункта 2 пункта 11 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Указано, что Управление Роспотребнадзора по Томской области имело основание не только для выдачи предостережения по фактам нарушений прав потребителей, но и предостережения по фактам нарушения санитарного законодательства.
Данное решение считает незаконным, так как предостережение может быть объявлено при наличии следующих условий: если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований органа государственного контроля (надзора); если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий.
Нарушение требований санитарных норм само по себе создает угрозу жизни и здоровья населения, и отсутствие вредных последствий не влияет на степень общественной опасности данного правонарушения. Выдача предостережения по фактам нарушения требований санитарного законодательства при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан не допускается.
В судебном заседании представитель Управления Роспотребнадзора по Томской области Супис Н.Д. настаивала на административном иске по изложенным в нем основаниям.
Представители административного ответчика прокуратуры Томской области Федько П.С., Федотова Н.В. в судебном заседании возражали против административного иска. Указали на законность оспариваемого решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, поскольку Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено введение в контрольно-надзорную деятельность института предостережения о недопущении нарушений обязательных требований, которым контрольно-надзорным органам предоставлена возможность реагировать на признаки нарушения обязательных требований без проведения проверки. У Управления Роспотребнадзора по Томской области имелись все основания для объявления ИП Арефьеву А.М. предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований по всем фактам нарушений, указанным в жалобе. Поскольку прокуратурой установлено отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки, в связи с чем принято решение об отказе в ее согласовании.
Обжалуемым решением суда в удовлетворении административного иска Управления Роспотребнадзора по Томской области отказано.
В апелляционной жалобе Управление Роспотребнадзора по Томской области ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда и принятии нового, полагает решение постановленным при неправильном применении норм права и оценке доказательств.
В обоснование доводов жалобы, подробно приводя фактические обстоятельства дела, указывает, что административным истцом в адрес ИП Арефьева А.М. выдано предостережение от 14.09.2017 по факту нарушений требований законодательства о защите прав потребителей. По факту нарушений санитарного законодательства, создающих угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, административным истцом в прокуратуру направлено заявление о согласовании внеплановой выездной проверки.
Настаивает, что нарушение требований санитарных норм само по себе создает угрозу жизни и здоровью населения, и сообщение о нарушении индивидуальным предпринимателем названных требований является основанием для проведения внеплановой выездной проверки этого предпринимателя.
В данном случае предостережение по фактам нарушения требований санитарного законодательства не могло быть выдано, поскольку административный истец располагал сведениями о наличии угрозы причинения вреда здоровью граждан.
Кроме того полагает, что административный ответчик и суд, не обладая специальными познаниями в лингвистике, дают неправильное толкование положений части 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Считает ошибочным вывод суда о необоснованном продлении Управлением Роспотребнадзора по Томской области сроков проверки на 30 дней, поскольку срок продлен в связи с направлением запроса в администрацию Советского района г. Томска, что согласуется с положениями Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"
Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного решения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологические требования - это обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами.
Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.
Порядок проведения внеплановых выездных проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности регулируется требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Согласно пункту 2 части 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах, к числу которых отнесены: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены).
В силу пункта 5 статьи 10 приведенного Федерального закона внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" на органы прокуратуры возложена обязанность по обеспечению безусловного соблюдения требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.
Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки (часть 9 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ).
Одним из оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в силу пункта 2 части 11 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ является отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 настоящей статьи.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 29.08.2017 в адрес Управления Роспотребнадзора по Томской области поступило заявление гражданки К., в котором сообщалось, что в продовольственном отделе магазина, расположенного в первом торговом зале по адресу: /__/, не имеющем своей вывески, была приобретена грудинка варено-копченая, на которую продавец отказалась предоставить товарносопроводительные документы, подтверждающие качество товара. Продавец работала без специального головного убора, продукция хранилась сверху на холодильнике, а не в нем. Было отказано в продаже молока (изготовитель Уртам), отказано в выдаче товарного чека за покупку, не предоставлена книга отзывов и предложений, информация о руководителе отдела (л.д.71).
31.08.2017 Управлением Роспотребнадзора по Томской области в адрес администрации Советского района г. Томска направлен запрос о предоставлении информации о хозяйствующем субъекте по указанному в заявлении адресу (л.д.72).
Согласно ответу администрации Советского района г. Томска от 08.09.2017 N 4442, поступившему в Управление Роспотребнадзора по Томской области 14.09.2017, хозяйственную деятельность в первом торговом зале по адресу: /__/, осуществляет индивидуальный предприниматель Арефьев А.М. (л.д. 73).
11.09.2017 ведущим специалистом-экспертом Управления Роспотребнадзора по Томской области Т. осуществлен телефонный звонок К. с целью уточнения информации, какая продукция (наименование, изготовитель) хранилась вне холодильника 29.08.2017 в продовольственном отделе магазина, указанного в заявлении, на что К. пояснила, что это была грудинка варено-копченная, изготовителя не знает, маркировки на отвесе не было (л.д. 74).
Управлением Роспотребнадзора по Томской области в адрес ИП Арефьева А.М. вынесено предостережение N 25 от 14.09.2017 о недопустимости нарушений обязательных требований по фактам нарушений требований законодательства в сфере защиты прав потребителей (отсутствие вывески с обязательной информацией для потребителя о продавце (ИП), покупателю не предоставлена книга отзывов и предложений, фактура и декларация о соответствии на продукты питания (грудинку варено-копченую), необоснованно отказано в продаже продукта питания (молока изготовитель Уртам), выдаче товарного чека) (л.д. 75-77).
25.09.2017 заместителем руководителя Управления Роспотребнадзора по Томской области согласовано продление срока рассмотрения заявления гражданина от 29.08.2017 до 28.10.2017 в связи с ожиданием ответа на запрос из администрации Советского района г. Томска (л.д. 78), о чем заявитель был уведомлен письмом N 7820/05 от 26.09.2017 (л.д. 79).
27.09.2017 заместителем руководителя Управления Роспотребнадзора по Томской области вынесено распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ИП Арефьева А.М. с целью установления обстоятельств, изложенных в заявлении гражданина от 29.08.2017 (л.д. 67), которое с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, с копиями мотивированного представления и других материалов по обращению гражданина поступило прокуратуру Томской области (л.д. 66).
Решением заместителя прокурора Томской области Кошеля И.П. от 28.09.2017 в согласовании проведения внеплановой выездной проверки отказано в связи с отсутствием для этого оснований (пункт 2 части 11 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). Также было указано на то, что в соответствии с частью 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ при наличии достаточных оснований по фактам нарушений требований санитарного законодательства предостережение ИП Арефьеву А.М. выдано не было. Внеплановая проверка организована спустя почти месяц после обращения гражданина, что в настоящее время ставит под сомнение ее обоснованность и результативность. Кроме того, Управлением Роспотребнадзора по Томской области в отсутствие законных оснований 25.09.2017 срок рассмотрения обращения был продлен до 28.10.2017, причиной продление указано на ожидание ответа из администрации Советского района г. Томска, который уже поступил в Управление 14.09.2017 (л.д. 8-9).
Полагая указанное решение от 28.09.20017 незаконными, административный истец ссылался на то, что поскольку нарушение санитарных норм само по себе создает угрозу жизни и здоровью населения, в обращении приведены конкретные сведения о фактах нарушений, а потому является необоснованным вывод административного ответчика об отсутствии оснований для проведения внеплановой выездной проверки, оспариваемое решение препятствует истцу исполнять полномочия по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений санитарного законодательства, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения избранным им способом, в то время как предостережение по указанным фактам нарушения санитарного законодательства не могло быть объявлено, так как данные нарушения создают непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан.
Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, обоснованно признал их несостоятельными и законно отказал в их удовлетворении, установив, что оспариваемое решение принято в полном соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Данные выводы суда мотивированы, основаны на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.
Так, статьей 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" закреплены основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, одним из которых является презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Указанному принципу корреспондирует общий смысл Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ о проведении проверочных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности на плановой основе. И лишь в исключительных случаях законом предусмотрена возможность проведения внеплановых проверок.
Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" с 01.01.2017 существенно изменен порядок организации контрольно-надзорной деятельности.
Основной целью принятых изменений является усиление профилактических мероприятий при осуществлении государственного контроля (надзора).
В частности, статьей 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрено введение в контрольно-надзорную деятельность института предостережения о недопущении нарушений обязательных требований, которым контрольно-надзорным органам предоставлена возможность реагировать на признаки нарушения обязательных требований без проведения проверки.
В соответствии с частью 5 статьи 8.2 приведенного Федерального закона при условии, что иное не установлено федеральным законом, при наличии у органа государственного контроля (надзора) сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий, и если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований, орган государственного контроля (надзора) объявляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагают юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора).
Порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований установлен Правилами составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 N 166.
Поскольку в жалобе К. от 29.08.2017 содержались данные о признаках нарушений обязательных требований как сфере законодательства о защите прав потребителей, так и в сфере санитарного законодательства, в отсутствие подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий, ранее индивидуальный предприниматель Арефьев А.М. не привлекался к ответственности за нарушение соответствующих требований, у должностного лица Управления Роспотребнадзора по Томской области имелись все основания для объявления ИП Арефьеву А.М. предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований по всем фактам нарушений, указанным в жалобе.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что в поступившем 29.08.2017 обращении содержались сведения об угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан, что являлось препятствием для объявления индивидуальному предпринимателю предостережения, подлежат отклонению, поскольку основаны на неверном толковании требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Сами по себе сведения, приведенные в гражданином в заявлении, в данном случае не могут быть расценены как подтвержденные данные о нарушениях обязательных требований, причинивших какой-либо вред либо создавших угрозу причинения данного вреда, напротив содержание обращения указывает на наличие признаков нарушений обязательных требований, в том числе санитарного законодательства.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции также пришел к верному заключению о необоснованном продлении сроков рассмотрения обращения гражданина.
Положениями части 2 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрено, что в исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Содержание данной нормы права указывает на исключительность продления сроков рассмотрения обращения при наличии причин, объективно препятствующих его рассмотрению в установленный срок.
Из материалов дела усматривается, что обращение К. поступило в Управление Роспотребнадзора по Томской области 29.08.2017. Запрос о хозяйствующем субъекте был сделан в администрацию Советского района г. Томска 31.08.2017, ответ на который поступил в Управление 14.09.2017. Вместе с тем 25.09.2017 срок рассмотрения обращения К. был продлен до 28.10.2017 с указанием причины такого продления - ожидание ответа из администрации Советского г. Томска, который уже в течение десяти дней с 14.09.2017 находился в распоряжении Управления Роспотребнадзора по Томской области.
Названное обстоятельство, как верно указал суд, дополнительно привело к нецелесообразности (спустя месяц после обращения гражданина) проведения внеплановой выездной проверки по фактам, изложенным в обращении от 29.08.2017.
Указанное в совокупности правомерно было расценено как отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки, в связи с чем суд пришел к обоснованному выводу о законности принятого решения об отказе в ее согласовании по пункту 2 части 11 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.
При таких данных обжалуемое решение является законным и обоснованным.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Советского районного суда г. Томска от 23 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
