Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 20 февраля 2020 года №33а-531/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 февраля 2020 года Дело N 33а-531/2020







20 февраля 2020 г.


г. Петрозаводск




Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе
председательствующего судьи Соляникова Р.В.,
судей Сильченко Р.П., Щепалова С.В.
при секретаре Сафоновой М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административных истцов на решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 29 октября 2019 г. по административному исковому заявлению Арзамасцевой Нелли Викторовны и Власьянова Виктора Павловича к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Карелия об оспаривании решения.
Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Административный иск заявлен по тем мотивам, что административным истцам на праве долевой собственности принадлежит жилой дом, расположенный на земельном участке, границы которого не определены, но существуют на местности более 15 лет. В (...) при составлении межевого плана земельного участка выяснилось, что органом местного самоуправления был сформирован и поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером (...). Данное обстоятельство препятствовало формированию земельного участка по фактическому землепользованию в соответствии с установленными нормативами предоставления земель под индивидуальное жилищное строительство. (.....) ГКУ Республики Карелия "Управление земельными ресурсами" отказало административным истцам в предварительном согласовании предоставления земельного участка под жилым домом по мотивам нахождения участка в границах двух территориальных зон: зоны застройки хуторного типа (Ж-5) и зоны зеленых насаждений общего пользования (Р-2). Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 октября 2018 г. признаны не действующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки Сортавальского городского поселения в части включения спорного участка в границы трех территориальных зон: зоны коллективного садоводства (Ж5), зоны зеленых насаждений общего пользования (Р-2) и зоны коммунально-складских и транспортных объектов (ПК-2). (.....) административные истцы обратились в Министерство земельных и имущественных отношений Республики Карелия (далее - министерство) с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, на что (.....)г. получили отказ ввиду несоответствия схемы расположения земельного участка установленным законом требованиям, а также наличия пересечения со смежным земельным участком. Административными истцами была подготовлена уточненная схема расположения земельного участка, и (.....) заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка вновь направлено административному ответчику. (.....) заявление возвращено без рассмотрения со ссылкой на отсутствие подтверждающих право на предоставление земельного участка без проведения торгов документов. (.....) административные истцы вновь обратились к административному ответчику с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность без проведения торгов, приложив правоустанавливающие документы, а также документы, подтверждающие отсутствие ранее существовавших препятствий в предварительном согласовании предоставления земельного участка. Письмом от (.....) административный ответчик уведомил об отказе в предварительном согласовании со ссылкой на то, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Карелия Генеральный план и Правила землепользования и застройки Сортавальского городского поселения признаны не действующими в части включения спорного земельного участка в три территориальные зоны, а органом местного самоуправления не представлены сведения о принадлежности испрашиваемого земельного участка к какой-либо территориальной зоне.
Административные истцы просят признать отказ министерства в предварительном согласовании предоставления земельного участка незаконным, возложить на административного ответчика обязанность устранить нарушение их прав.
Решением суда заявленные требования оставлены без удовлетворения.
В апелляционной жалобе административные истцы просят отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об удовлетворении иска. В обоснование жалобы указывают, что и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории. Жилой дом на испрашиваемом административными истцами земельном участке возведен в 1939 г., до утверждения градостроительных регламентов. Реконструкция жилого дома не производилась, фактически сложившееся землепользование не изменялось. Предусмотренное п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" право на приватизацию земельного участка под жилым домом носит безусловный характер и не может быть поставлено в зависимость от наличия либо отсутствия утвержденного градостроительного регламента земельного участка.
В заседание суда апелляционной инстанции административные истцы, надлежащим образом извещенные о времени и месте разбирательства дела, не явились, своего представителя не направили.
Представитель административного ответчика Нилова С.И. просила оставить решение суда без изменения.
Заинтересованное лицо администрация Сортавальского городского поселения своего представителя для участия в суде также не направило.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.
Из дела следует, что административным истцам принадлежит по (...) в праве собственности на жилой дом общей площадью (...) кв.м, расположенный по адресу: (.....). Границы земельного участка под домом в установленном порядке не определены.
В соответствии со ст. 39.20 ЗК РФ (.....) административные истцы обратились в министерство с заявлением о предварительном согласовании земельного участка под обозначенным выше домом площадью (...) кв.м.
Оспариваемым решением министерство отказало административным истцам в удовлетворении заявления в связи с тем, что ими не указан вид права, на котором участок испрашивается, а также по причине отсутствия у государственного органа сведений о том, в какой территориальной зоне расположен спорный участок.
Отказывая в иске, суд первой инстанции с доводами государственного органа согласился, фактически придя к выводу о том, что неотнесение земельного участка ни к одной из территориальных зон исключает его гражданский оборот, а неуказание в заявлении вида права на участок является основанием для отказа в удовлетворении заявления по существу.
Однако судебная коллегия выводы суда полагает ошибочными в связи со следующим.
Порядок предварительного согласования земельного участка определен ст. 39.15 ЗК РФ, п. 1 которой предъявляет требования к содержанию соответствующего заявления, а выполнение данных требований является обязательным условием для его рассмотрения по существу.
К числу таких требований отнесено указание на вид права, на котором заявитель желает приобрести земельный участок, если предоставление земельного участка возможно на нескольких видах прав (пп. 7 п. 1 ст. 39.15 ЗК РФ).
Поскольку в силу положений п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ исключительное право на земельный участок собственниками зданий и сооружений, расположенных на таком участке, реализуется посредством приобретения как права аренды так и права собственности, в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка административные истцы обязаны были такое право обозначить.
Неуказание испрашиваемого права согласно п. 3 ст. 39.15 ЗК РФ влекло обязанность государственного органа в 10-дневный срок возвратить заявление его подателям.
В нарушение данной нормы административным ответчиком заявление не возвращено, а рассмотрено по существу, что само по себе является основанием для признания оспариваемого решения незаконным.
Что же касается такого основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, как отсутствие у министерства сведений об отнесении участка к конкретной территориальной зоне, то судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.
В обоснование отказа административный орган сослался на положения пп. 1 п. 8 ст. 39.15 и пп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ - разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам, которые выразились в нарушении закрепленного пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципа деления земель по целевому назначению.
При этом нарушение данного принципа административный ответчик усмотрел в неотнесении испрашиваемого земельного участка ни к одной из территориальных зон документами территориального планирования Сортавальского городского поселения.
Однако государственным органом не учтено, что применение п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ предполагает установления прямого нарушения образованием земельного участка конкретных норм федерального законодательства.
Применительно к закрепленному пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципу деления земель по целевому назначению это означает, что предоставление земельного участка не должно входить в противоречие с установленными документами территориального планирования требованиями, в частности, с видами разрешенного использования и градостроительными регламентами.
Обязанность же доказать наличие такого противоречия, т.е. отнесение испрашиваемого земельного участка к конкретной территориальной зоне, градостроительные регламенты которой не допускают индивидуальное жилищное строительство, в силу ч. 2 ст. 62 КАС РФ лежит на административном ответчике.
Одной из форм реализации установленного пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов является предоставление собственнику строения или сооружения исключительного права на приобретение находящегося под ним земельного участка на праве аренды или праве собственности.
Пунктом 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" также предусмотрено право гражданина Российской Федерации приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие ЗК РФ либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие ЗК РФ.
Изложенное, с учетом законности возведения спорного жилого дома и его эксплуатации с 1939 г., презюмирует обоснованность использования земельного участка под ним для индивидуального жилищного строительства.
Изменение же правового режима используемого земельного участка допускается лишь посредством принятия документов территориального планирования.
При этом, исходя из содержания ст.ст. 35 и 36 ГрК РФ градостроительное зонирование, к документам которого относятся генеральный план и правила землепользования и застройки, направлено на определение правового режима земель поселения, которое закрепляется в определении границ территориальных зон и установлении градостроительных регламентов.
Сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, а также возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков относятся к факторам, подлежащим учету при установлении границ территориальных зон (п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).
Согласно положениям ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, ч. 2 ст. 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.
Это означает обязательное отнесение каждого земельного участка к одной из территориальных зон, что обеспечивает правовую определенность в вопросе его оборотоспособности.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ч. 2 ст. 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пп. "а", "в", "г", "ж" п. 3, пп. "в" п. 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относит нормы, не соответствующие принципу правовой определенности, к коррупциогенному фактору.
Принятие нормативного правового акта территориального планирования, которым земельный участок включается в состав нескольких территориальных зон, равно как и неотнесение его этим актом ни к одной из таких зон, влечет правовую неопределенность относительно статуса земельного участка и расположенных на нем строений и объема прав их владельцев.
Подобная норма в силу ее неопределенности не может регулировать спорные правоотношения и, как следствие, изменять ранее существующий правовой режим земельного участка, определенный сложившимся в течение длительного времени легальным порядком его фактического использования.
Именно по мотивам наличия обозначенной выше правовой неопределенности, а также в связи с нарушением фактического землепользования, вступившим в законную силу 30 ноября 2018 г. решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 октября 2018 г. Генеральный план муниципального образования "Сортавальское городское поселение" и Правила землепользования и застройки Сортавальского городского поселения признаны не действующими в части включения спорного земельного участка в несколько территориальных зон, установленных картой градостроительного зонирования и картой зон с особыми условиями использования территории.
До настоящего времени соответствующий нормативный правовой акт, восполняющий возникший правовой пробел, органом местного самоуправления не принят.
Следовательно, по причине нарушения органами публичной власти положений ГрК РФ при принятии документов территориального планирования и последующего бездействия по приведению их в соответствие с действующим законодательством земельный участок, испрашиваемый административными истцами, не отнесен ни к одной из территориальных зон, устанавливающих режим его использования, в его отношении не установлен градостроительный регламент, что неоправданно затрудняет реализацию прав владельцев объекта капитального строительства и участка под ним как на приобретение его в аренду или в собственность, так и на реконструкцию дома.
Бездействие обозначенных органов приводит к нарушению баланса публичных и частных интересов и не может препятствовать реализации исключительного права на приобретение земельного участка законным владельцам объектов недвижимости.
Таким образом, административным ответчиком не представлено надлежащих доказательств того, что предоставление спорного земельного участка нарушает принцип целевого использования земель.
В этой связи приведенные государственным органом в оспариваемом письме основания для отказа являются незаконными. При этом министерство не вправе ссылаться на данные обстоятельства как на основания для отказа при рассмотрении дальнейших обращений административных истцов по тому же вопросу.
По изложенным мотивам обжалуемое решение суда подлежит отмене как вынесенное при неправильном применении норм материального права (п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ).
Административный иск следует удовлетворить частично, признав незаконным оспариваемый отказ.
Поскольку заявление административных истцов не соответствует формальным требованиям ст. 39.15 ЗК РФ, судебная коллегия не находит оснований для возложения на административного ответчика обязанности рассмотреть заявление по существу.
Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 29 октября 2019 г. по настоящему делу отменить.
Принять по делу новое решение о частичном удовлетворении административного иска.
Признать незаконным отказ Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия от (...) в предварительном согласовании предоставления земельного участка под индивидуальное жилищное строительство Власьянову Виктору Павловичу и Арзамасцевой Нелли Викторовне.
В удовлетворении остальной части иска отказать.
Взыскать с Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия в пользу Власьянова Виктора Павловичи и Арзамасцевой Нелли Викторовны расходы по уплате государственной пошлины по 225 руб. в пользу каждого.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.
Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.
Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка