Дата принятия: 09 июля 2019г.
Номер документа: 33а-514/2019
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ МАГАДАНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 июля 2019 года Дело N 33а-514/2019
Судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего Адаркина И.А.,
судей Баюры Л.Н., Филенко М.А.,
при секретаре Бушуевой Н.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда административное дело по административному исковому заявлению прокурора Сусуманского района Магаданской области, поданное в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" о признании недействующим нормативного правового акта в части
по апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" на решение Сусуманского районного суда Магаданской области от 29 апреля 2019 года.
Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Адаркина И.А., пояснения представителя административного истца помощника прокурора Зариповой Е.В., судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда
установила:
прокурор Сусуманского района Магаданской области обратился в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" (далее - Администрация) о признании противоречащим закону и недействующим в части постановления Администрации от 22.01.2016 N 24 "Об утверждении положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа" (далее - Постановление N 24).
В обоснование требования указывал, что постановлением Администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" от 04.06.2018 N 266 в Постановление N 24 внесены изменения, в соответствии с которыми на Управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа возложена задача по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела (пункт 2.2.4 Постановления N 24).
Указывал, что положения Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О погребении и похоронном деле", Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" предусматривают создание органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших и обеспечению государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет средств соответствующего бюджета.
Считал, что в связи с возложением обязанностей по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению на структурное подразделение органа местного самоуправления, обязанность органа местного самоуправления по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела не исполнена.
Указывал, что 17 октября 2018 года в адрес Администрации был направлен протест о необходимости приведения нормативного акта в соответствие с положениями законодательства, однако требования прокуратуры отклонены в полном объеме.
Полагал, что оспариваемым постановлением нарушены положения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку Управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа как структурное подразделение администрации Сусуманского городского округа не может быть наделено полномочиями по осуществлению функций хозяйствующих субъектов, в том числе по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению.
Просил суд признать недействующим пункт 2.2.4 Положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного Постановлением N 24.
Решением Сусуманского районного суда от 29 апреля 2019 года требования прокурора удовлетворены:
пункт 2.2.4 Положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного Постановлением N 24, в редакции постановления Администрации от 04.06.2018 N 266 признан противоречащим закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Не согласившись с решением суда, Администрация подала апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос о его отмене и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование доводов жалобы, ссылаясь на положения Федеральных законов "О погребении и похоронном деле", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002, указывает, что действующее законодательство не содержит определения понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела", характеристики правового статуса данной организации, законодательно порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела не определен. Установлены лишь полномочия органов местного самоуправления в области похоронного дела, но не установлен конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, в том числе определяя лиц, к ведению которых будет относиться выполнение подобных обязанностей. В случае, если в муниципальном образовании отсутствуют организации, оказывающие ритуальные услуги, в целях обеспечения прав граждан возможно создание специализированных служб по вопросам похоронного дела - муниципальных организаций.
Указывает, что создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению пункта 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности - оказание услуг в сфере похоронного дела - на территории соответствующего муниципального образования.
Считает, что Администрация вправе по собственному усмотрению создать соответствующую специализированную службу, как в виде самостоятельного юридического лица, так и посредством наделения полномочиями структурного подразделения.
Структурное подразделение Администрации - муниципальное казенное учреждение Управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа было наделено функциями специализированной службы по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.
Также указывает, что в целях решения вопросов местного значения 26.02.2019 Управлением городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа было размещено извещение о проведении электронного аукциона на официальном сайте ЕИС на "Оказание услуг по захоронению умерших (погибших) согласно гарантированному перечню услуг по погребению в 2019 году". По результатам рассмотрения единственной заявки муниципальный контракт был заключен с ИП <........>, который оказывает услуги населению Сусуманского городского округа по гарантированному перечню услуг по погребению.
В подтверждение правовой позиции ссылается на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)" (11.12.2018 г. принят Государственной Думой РФ в первом чтении постановлением N 5365-7 ГД), разработанный ФАС России.
Обращает внимание на то, что в оспариваемом решении суд не указал, какие права и законные интересы неопределенного круга лиц нарушены обжалуемым актом.
Полагает, что Положение об Управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа и Постановление N 24 не являются нормативными правовыми актами и не могли быть предметом рассмотрения в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор полагает постановленное судом решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.
Административный ответчик, извещенный о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представителя не направил.
На основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.
В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Выслушав возражения представителя административного истца относительно доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда приходит к следующему.
В силу требований части 2 статьи 227 КАС РФ для признания судом незаконными оспариваемого решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).
Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).
Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона N 8-ФЗ).
Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014 также определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ.
При этом, часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, постановлением Администрации от 04.06.2018 N 266 внесены изменения в Постановление N 24.
В соответствии с указанными изменениями, к числу основных задач управления городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа отнесено оказание гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела (пункт 2.2.4), реализация иных задач, необходимых для решения вопросов, относящихся к компетенции Управления (пункт 2.2.5).
Согласно Уставу муниципального образования "Сусуманский городской округ", структуру органов местного самоуправления Сусуманского городского округа составляют Собрание представителей Сусуманского городского округа, глава Сусуманского городского округа, администрация Сусуманского городского округа, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования "Сусуманский городской округ", осуществляющим полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия, переданные органам местного самоуправления Сусуманского городского округа федеральными законами и законами Магаданской области.
Структура Администрации утверждается Собранием представителей по представлению главы муниципального образования. В структуру администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы (структурные подразделения), которые могут обладать правами юридического лица. Органы администрации осуществляют свою деятельность на основании положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации, утверждаемых главой муниципального образования.
Согласно Положению об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного постановлением Администрации от 22.01.2016 N 24, данное управление является структурным подразделением Администрации, созданным в целях решения вопросов Сусуманского городского округа в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, дорожной деятельности, архитектуры и градостроительной деятельности в границах Сусуманского городского округа (пункт 1.1 Положения). Управление наделено правами юридического лица и осуществляет деятельность в форме казенного учреждения, имеет самостоятельный баланс, имущество, необходимое для его деятельности, лицевой счет, открытый в финансовом органе казначейства (пункт 1.4 Положения).
Возложение на управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа задачи по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела привело к тому, что Управление совмещает функцию органа местного самоуправления и функцию хозяйствующего субъекта, что недопустимо.
Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 2.2.4 Положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного Постановлением N 24, в редакции постановления администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" от 04.06.2018 N 266 противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - требованиям Закона N 8-ФЗ и Федерального закона N 131-Ф3, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, проживающих на территории Сусуманского городского округа.
Судебная коллегия считает выводы суда верными, соответствующими обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, оснований для признания их неправильными не имеется.
Довод апелляционной жалобы о том, что Положение об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа и Постановление N 24 не являются нормативными правовыми актами и не могли быть предметом рассмотрения в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации был предметом рассмотрения суда первой инстанции, отклонен по основаниям, подробно приведенным в решении, оснований не согласиться с данным выводом судебная коллегия не усматривает, поскольку обжалуемый муниципальный акт соответствуют необходимым признакам, характеризующим нормативный правовой акт.
Доводы, приведенные в жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции, не содержат обстоятельств, которые нуждались бы в дополнительной проверке, направлены на иную оценку исследованных судом доказательств, а потому не могут быть приняты судебной коллегией в качестве основания к отмене обжалуемого решения.
Ссылок на процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием к отмене принятого судебного решения, апелляционная жалоба не содержит.
При таком положении оснований для отмены или изменения обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда
определила:
решение Сусуманского районного суда Магаданской области от 29 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Сусуманский городской округ" - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
